II SA/Sz 447/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia 13 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) ustaliło Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. (dalej jako: GDDKiA Oddział w S., skarżąca, strona) za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Powyższa stawka obliczona została jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] w ilości [...]m3/d i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Pismem z dnia 6 marca 2018 r. GDDKiA zwróciła się do organu o wyjaśnienie konieczności dokonania opłat zawartych w informacji z dnia 13 lutego 2018 r. wskazując, że opłata została określona według pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] dotyczącego budowy obwodnicy M., która to inwestycja nie została jeszcze zrealizowana. W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 marca 2018 r., organ poinformował, że zgodnie z pkt 6 ww. decyzji okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ustalono na dzień 11 lutego 2019 r. oraz wymienił w oparciu o art. 414 ust. 1 u.p.w. przesłanki jego wygaśnięcia wskazując, że GDDKiA nie zrzekła się pozwolenia. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził zatem, że informacja z dnia 13 lutego 2018 r. została wystawiona poprawnie. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. działając na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako K.p.a.) określił GDDKiA Oddział S. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty M. z dnia [...] Uzasadniając treść powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w myśl art. 271 ust. 7 u.p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6 tego przepisu, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania ww. decyzji, albowiem GDDKiA nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich rat kwartalnych wymienionej opłaty. Dalej organ wyjaśnił, że w oparciu o przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s. Podkreślił jednocześnie, że przepis ten nie wyłącza z opłaty stałej w przypadku, gdy przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane, ponieważ pozwolenie wodnoprawne wskazane jest w nim jako jeden z elementów iloczynu stanowiącego wzór do wyliczenia opłaty stałej, a zatem bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot zobowiązany winien uiścić opłatę. Opłata za odprowadzanie do wód- wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2.50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] wniosła GDDKiA Oddział w S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., - przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 Prawa wodnego. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc w uzasadnieniu, że organ orzekając w niniejszej sprawie nie uwzględnił faktu, który został mu wskazany w piśmie z dnia 6 marca 2018 r., że inwestycja budowy obwodnicy M., dla której wydane zostało przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, nie została do chwili obecnej zrealizowana, a tym samym nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe. Dalej, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, strona wskazała na regułę "korzystający płaci", w myśl której odpłatność za usługę wodną należna jest wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w przypadku braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., dalej zwany "Dyrektorem RZGW", stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, w następstwie powyższego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] Uzasadniając treść powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor RZGW podniósł, że wykładnia językowa przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wskazuje, iż obowiązek ponoszenie opłaty stałej wynika właśnie z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Żaden przepis ustawy Prawo wodne nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto, żaden przepis nie przewiduje w takim przypadku choćby zaniechania poboru opłaty stałej. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów naturalnych i możliwości korzystania z nich. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości wprowadzanych ścieków. Na potwierdzenie słuszności powyższego stanowiska organ II instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w którym wyrażono stanowisko, że opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji GDDKiA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 7a i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie; - naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 u.p.w., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 listopada 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że charakter opłat wynikających z przepisów u.p.w., wyczerpuje zakres pojęcia "danina publiczna". Stanowisko to potwierdza również brzmienie art. 300 u.p.w., w którym to przepisie ustawodawca nakazuje stosować do ponoszenia opłat za usługi wodne, odpowiednio dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W konsekwencji dla wykładni tych przepisów, jak dla danin publicznych, stosować należy reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, w tym zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika. Z tych też względów trudność w interpretacji stosowanych przepisów, na co wskazywał organ II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w żadnym wypadku nie usprawiedliwiała rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony. Takie postępowanie organu uznać należało za naruszenie wprowadzonej od 2017 r. do k.p.a. poprzez art. 7a, zasady in dubio pro libertate, ograniczającej ryzyko obciążania strony skutkami niejasnych przepisów. Następnie, powołując się na art. 35 ust. 3 u.p.w. oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. skarżąca wywiodła, że dopiero istnienie budowli określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, w tym przypadku obwodnicy M. i jej urządzeń wodnych, na które składają się otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, umożliwia ustalenie opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Istnienie zatem tak budowli jak i urządzeń stanowi warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Urządzenia służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem koniecznym dla korzystania z tych urządzeń jest wybudowanie i oddanie do użytku obiektu z którego przechwytywane są wody opadowe lub roztopowe. W ocenie skarżącej, nie bez znaczenia jest również okoliczność, że podstawę naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie Dyrektor RZGW upatruje w pozwoleniu wodnoprawym wydanym w dniu [...] a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. u.p.w., która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 u.p.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 u.p.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 1 u.p.w. Wody Polskie mają prawo do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wody, co oznacza, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za pobór wody lub jej odprowadzanie, a nie za potencjalną możliwość takiego poboru lub odprowadzenia. Przy czym skarżąca podzieliła stanowisko Dyrektora RZGW, że ustawa Prawo wodne nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak tej okoliczności, że aby zwolnienie mogło mieć rację bytu, to najpierw musi istnieć sam obowiązek, do którego zwolnienie to ma zostać zastosowane. Jeżeli natomiast taki obowiązek nie powstał, to instytucja "zwolnienia" z niego nie może mieć w sposób oczywisty zastosowania. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 40 § 2 K.p.a., wedle którego, w sprawie, w której strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie strona ustanowiła pełnomocnika, którego pełnomocnictwo załączone zostało do odwołania. Zaskarżona decyzja doręczona została natomiast wyłącznie stronie. Podsumowując skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania i bez podstawy prawnej, winny zostać usunięte z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW stwierdził, że decyzja z dnia [...] jest rozstrzygnięciem właściwym, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga, po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium jej zgodności z prawem, okazała się zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem zarzutów skargi była przede wszystkim zasada ustalenia opłaty stałej, gdyż w ocenie strony skarżącej brak było ustawowych przesłanek do jej określenia. Intencją prawodawcy wbrew twierdzeniom organu było bowiem nałożenie obowiązku uiszczania opłat w stanie faktycznym, w którym wody są faktycznie odprowadzane. Tymczasem nie wykonano urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych, zaś inwestycja, w związku z którą skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, nie została jeszcze rozpoczęta. Organ nie zaprzeczając temu, że urządzenia wodne nie zostały wykonane, uznał jednak, iż zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej, gdyż wystarczającą podstawą jest samo pozwolenie wodnoprawne oraz "gotowość środowiska wodnego do przyjęcia określonej ilości wód opadowych lub roztopowych w ramach usług wodnych przez cały rok". Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organ, gdyż w rozpoznawanej sprawie zasadnicze wątpliwości budzi sama zasada ustalania opłaty stałej za usługi wodne w oparciu o przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). W myśl art. 271 ust. 4 pkt 1, ust. 5 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego maksymalnej ilości wód, odprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3 /s. Z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej stawka wynosi 2,50 zł na dobę za 1m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Opłata za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,5 zł na dobę za m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/d i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 1 wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód (...) ustalają Wody Polskie, co oznacza w sposób oczywisty, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za odprowadzanie wód, a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego (a do tego właśnie sprowadzałoby się stanowisko organu, tj. że status adresata pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, czy z nich nie korzysta). W ocenie Sądu, z przepisów tych wynika, że opłatę ustala się za korzystanie z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, co do wysokości obliczanych na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, ponieważ strona skarżąca podnosi, że obwodnica miejscowości M. w ciągu drogi krajowej nr [...] K. objęta pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] nie została do chwili obecnej zrealizowana. Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, tak jak wskazywała to skarżąca, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne. Podsumowując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ co najmniej przedwcześnie nałożył na skarżącą opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód płynących rzeki Myśli pochodzących z powierzchni utwardzonych w pasie drogowym obwodnicy miejscowości M. w ciągu drogi krajowej nr [...] K. . Zaskarżona decyzja i poprzedzając ją decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. zapadły wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, co skutkowało tym, że organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. zaniechały ustalenia czy strona skarżąca zrealizowała inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne z dnia 12 lutego 2009 r., co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokładnie i wyczerpująco ustali stan faktyczny, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń skarżącej dotyczących rozpoczęcia realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym, kierując się przy tym zaprezentowaną wyżej wykładnią przepisów prawa materialnego, z której wynika, iż niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej.