II SA/Sz 448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego lokalu mieszkalnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu mieszkalnego nr [...] , znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w zakresie usytuowania ścian wydzielających pomieszczenia, poprzez odtworzenie w poprzednim miejscu rozebranej ściany między kuchnią i pokojem oraz ściany między łazienką i przedpokojem, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że po otrzymaniu zawiadomienia zarządcy nieruchomości o prowadzeniu przez K. A. robót budowlanych, związanych z remontem lokalu mieszkalnego, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] r. oględziny wykonywanych robót budowlanych. Podczas oględzin stwierdzono, iż K. A. od [...] r. wykonał roboty budowlane, związane z rozebraniem ściany na długości 2,75 m między wcześniejszą kuchnią a pokojem, w wyniku czego powstało jedno pomieszczenie - pokój z aneksem kuchennym. W łazience rozebrano istniejącą murowaną ściankę działową i wymurowano w innym miejscu nową, zwiększając powierzchnię łazienki kosztem wiatrołapu. Przesunięcie ścianki działowej spowodowało, że licznik elektryczny znalazł się w łazience, obok pionu instalacji gazowej. W trakcie remontu wymieniono instalację elektryczną na nową, zdemontowano licznik gazu i instalację gazową zasilającą kuchenkę gazową i gazowy podgrzewacz wody. Do wykonania pozostały roboty związane z przeniesieniem licznika elektrycznego na klatkę schodową, malowanie ścian i sufitu, ułożenie glazury, ułożenie warstwy wykończeniowej na posadzkach oraz montaż urządzeń sanitarnych i elektrycznego podgrzewacza wody. Inwestor K. A. nie dokonał zgłoszenia ww. robót budowlanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie uzyskał również decyzji pozwolenia na wykonanie powyższych robót. Po ustaleniu powyższego, postanowieniem z dnia [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych. Powyższe postanowienie utrzymane zostało w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , postanowieniem z dnia [...], który w uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające m.in. na wymianie wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz wyburzeniu ścian wewnętrznych nie są objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianym w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane. Ponadto roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie została bowiem jednoznacznie ustalona grubość i funkcja wyburzonej ściany między wcześniejszą kuchnią, a pokojem. Przedstawiona przez inwestora dokumentacja jest uproszczoną inwentaryzacją budynku, nie zawiera danych w tym zakresie i nie potwierdza bezpośrednio twierdzenia inwestora, że ściana ta była ścianą działową. Również usytuowanie licznika elektrycznego w pomieszczeniu łazienki jest sprzeczne z zapisem § 185 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. K. A. zaskarżył ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt: II SA/Sz 34/13, oddalił skargę. Dalej organ odwoławczy podał, że inwestor nie przedłożył wskazanych w postanowieniu dokumentów, wobec czego organ powiatowy wydał w dniu [...] r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, decyzję orzekającą nakaz przywrócenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego. Jednak zdaniem organu odwoławczego przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy nie jest możliwa legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych. W ustawie Prawo budowlane brak jest przepisu, który - jako konsekwencję niewykonania obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1-3 - upoważniałby organ nadzoru budowlanego do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, sprzed samowolnego wykonania robót budowlanych. Nadto z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby nie istniała możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w każdym razie organ powiatowy nie wykazał braku możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Zatem organ odwoławczy uznał wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującej doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego, za nieuzasadnione. K. A. zaskarżył decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że zaskarżone decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo materialne, tj. art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, skoro postanowienie z dnia [...] r. zostało jemu doręczone w dniu [...] r., a decyzja z dnia [...] r., to doręczenie nastąpiło po upływie 2 ustawowych miesięcy, a zatem obie decyzje wydane zostały z naruszeniem ww. wskazanych przepisów prawa budowlanego i są nieważne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Poddana kontroli Sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organ I instancji w zasadzie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie w jakim dokonane ustalenia uzasadniałyby zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Rzeczony przepis stanowi: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Słusznie wskazał organ odwoławczy, że aby wydać decyzję w oparciu o wyżej zacytowany przepis należało w pierwszej kolejności ustalić czy istnieje możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. W tym celu konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego organ I instancji nie przeprowadził, naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem Sądu postępowanie to nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania skoro zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie w całości. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był, na mocy art. 138 § 2 K.p.a., wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ustosunkowując się do zarzutu skargi wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego decyzja organu I instancji wydana została z zachowaniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu przepis ten należy interpretować w ten sposób, że dla zachowania terminu wystarczające było wydanie decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Takie rozumienie wskazanego przepisu zgodne jest z treścią art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi: "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1." Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.