II SA/Sz 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. D. D. K. i A. w W. na decyzję D. R. Z. G. W. w S. P. G. W. W. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dalej zwany "organem", dnia [...] r. informacją roczną nr [...], wydaną na podstawie art. 271 ust 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 i 2180), dalej zwanej "u.p.w.", ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w S., dalej zwanej "GDDKiA" lub "skarżącą", za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za usługi wodne nr [...], S., [...] w wysokości 1 zł, za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Wysokość opłaty organ obliczył na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Pismem z dnia 6 marca 2018 r. GDDKiA zwróciła się do organu o wyjaśnienie konieczności dokonania opłat zawartych w informacji z dnia [...] r. wskazując, że opłata została określona według pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] r., dotyczącego budowy obwodnicy M., która to inwestycja nie została jeszcze zrealizowana. W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 marca 2018 r., organ poinformował, że zgodnie z pkt 6 ww. decyzji okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ustalono na dzień 11 lutego 2019 r. oraz wymienił w oparciu o art. 414 ust. 1 u.p.w. przesłanki jego wygaśnięcia wskazując, że GDDKiA nie zrzekła się pozwolenia. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził zatem, że informacja z dnia [...] r. została wystawiona poprawnie. Następnie organ w dniu [...] r., na podstawie art. 271 ust. 7 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej zwanej "k.p.a.", po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał decyzję nr [...], w której określił GDDKiA za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1 zł, za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] Uzasadniając treść powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w myśl art. 271 ust. 7 u.p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6 tego przepisu, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania ww. decyzji, albowiem GDDKiA nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich rat kwartalnych wymienionej opłaty. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 3 grudnia 2018 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika odwołanie złożyła GDDKiA, zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 268 ust. 1 pkt 3a, w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 272 ust. 19 u.p.w. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc w uzasadnieniu, że organ orzekając w niniejszej sprawie nie uwzględnił faktu, który został mu wskazany w piśmie z dnia 6 marca 2018 r., że inwestycja budowy obwodnicy M., dla której wydane zostało przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, nie została do chwili obecnej zrealizowana, a tym samym nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe. Dalej, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, strona wskazała na regułę "korzystający płaci", w myśl której odpłatność za usługę wodną należna jest wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w przypadku braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dalej zwany "Dyrektorem RZGW", stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, w następstwie powyższego decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Uzasadniając treść powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor RZGW podniósł, że wykładnia językowa przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wskazuje, iż obowiązek ponoszenie opłaty stałej wynika właśnie z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Żaden przepis ustawy Prawo wodne nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto, żaden przepis nie przewiduje w takim przypadku choćby zaniechania poboru opłaty stałej. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów naturalnych i możliwości korzystania z nich. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości wprowadzanych ścieków. Na potwierdzenie słuszności powyższego stanowiska organ II instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w którym wyrażono stanowisko, że opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji GDDKiA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 7a i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie; - naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 u.p.w., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 270 zł. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że charakter opłat wynikających z przepisów u.p.w., wyczerpuje zakres pojęcia "danina publiczna". Stanowisko to potwierdza również brzmienie art. 300 u.p.w., w którym to przepisie ustawodawca nakazuje stosować do ponoszenia opłat za usługi wodne, odpowiednio dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W konsekwencji dla wykładni tych przepisów, jak dla danin publicznych, stosować należy reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, w tym zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika. Z tych też względów trudność w interpretacji stosowanych przepisów, na co wskazywał organ II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w żadnym wypadku nie usprawiedliwiała rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony. Takie postępowanie organu uznać należało za naruszenie wprowadzonej od 2017 r. do k.p.a. poprzez art. 7a, zasady in dubio pro libertate, ograniczającej ryzyko obciążania strony skutkami niejasnych przepisów. Następnie, powołując się na art. 35 ust. 3 u.p.w. oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. skarżąca wywiodła, że dopiero istnienie budowli określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, w tym przypadku obwodnicy M. i jej urządzeń wodnych, na które składają się otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, umożliwia ustalenie opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Istnienie zatem tak budowli jak i urządzeń stanowi warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Urządzenia służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem koniecznym dla korzystania z tych urządzeń jest wybudowanie i oddanie do użytku obiektu z którego przechwytywane są wody opadowe lub roztopowe. W ocenie skarżącej, nie bez znaczenia jest również okoliczność, że podstawę naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie Dyrektor RZGW upatruje w pozwoleniu wodnoprawym wydanym w dniu [...] r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. u.p.w., która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 u.p.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 u.p.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 1 u.p.w. Wody Polskie mają prawo do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wody, co oznacza, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za pobór wody lub jej odprowadzanie, a nie za potencjalną możliwość takiego poboru lub odprowadzenia. Przy czym skarżąca podzieliła stanowisko Dyrektora RZGW, że ustawa Prawo wodne nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak tej okoliczności, że aby zwolnienie miało mieć rację bytu, to najpierw musi istnieć sam obowiązek, do którego zwolnienie to ma zostać zastosowane. Jeżeli natomiast taki obowiązek nie powstał, to instytucja "zwolnienia" z niego nie może mieć w sposób oczywisty zastosowania. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 40 § 2 k.p.a., wedle którego, w sprawie, w której strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie strona ustanowiła pełnomocnika, którego pełnomocnictwo załączone zostało do odwołania. Zaskarżona decyzja doręczona została natomiast wyłącznie stronie. Podsumowując skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r., jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania i bez podstawy prawnej, winny zostać usunięte z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. jest rozstrzygnięciem właściwym, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosowanie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), budzi wątpliwości interpretacyjne, na co wskazuje m.in. nie w pełni ukształtowana jeszcze linia orzecznicza sądów administracyjnych. W związku z tym w pierwszej kolejności celowym wydaje się rozważenie zakresu przedmiotowego zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem z uzasadnienia skargi zdaje się wynikać, że może być on rożnie definiowany. Według niespornych w sprawie okoliczności stanu faktycznego przedstawionych w zaskarżonej decyzji, wysokość opłaty stałej za usługi wodne, tj. za odprowadzenie do wód wód opadowych lub roztopowych dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wys. 1 zł została ustalona przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Ustalenie to nastąpiło mocą informacji z dnia [...] r., nr [...], doręczonej stronie w dniu 15 lutego 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby strona złożyła od ww. informacji reklamację, której prawo złożenia przysługiwało jej z mocy art. 273 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), a który to tryb kwestionowania wysokości i sposobu ustalenia opłaty przewidziano w ustawie. Zatem ustalenie wysokości opłaty stałej nastąpiło w formie informacji - w sposób przewidziany i wskazany przez przepis art. 271 ust. 4 u.p.w. Zgodnie z art. 271 ust. 7 u.p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, tj. wniesienia opłaty stałej na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Oznacza to, że wydanie kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji było konsekwencją zaniechania wykonania obowiązku wniesienia opłaty stałej ustalonej w drodze informacji rocznej. Podstawę prawną wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 271 ust. 7 ustawy, pomimo że w zaskarżonej decyzji został on powołany jedynie w jej uzasadnieniu. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podstawowymi zagadnieniami, które winny być rozstrzygnięte w ramach podejmowania decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w. jest wyjaśnienie: - czy stronie została ustalona wysokość należnego opłaty stałej w drodze informacji albo w drodze decyzji wydanej w wyniku złożenia reklamacji (art. 273 ust. 6 ustawy), - czy upłynął termin wniesienia opłaty, - czy należna opłata nie została uiszczona w całości. Łączne ziszczenie się ww. przesłanek oznacza, że wystąpiła podstawa do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej, a więc opłaty której strona nie uiściła, pomimo upływu terminu wynikającego z informacji lub decyzji podjętej na skutek złożonej reklamacji. Podkreślenia wymaga odmienność przesłanek wydania decyzji o której mowa w art. 271 ust. 7 ustawy, od tych dot. wydania decyzji na mocy art. 273 ust. 6 ustawy, w ramach której dokonuje się wyłącznie określenia (obliczenia) rocznej wysokości opłaty za usługi wodne i co następuje w drodze decyzji administracyjnej od której nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Dostrzeżoną odmienność przesłanek wydania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 i art. 273 ust. 6, potwierdza zatem również inny zakres gwarancji proceduralnych (prawa do wniesienia odwołania) określony przez ustawodawcę w każdym z tych postępowań administracyjnych. Sąd nie dostrzega racjonalnych argumentów, które pozwalałyby na przyjęcie za zasadnego stanowiska strony skarżącej, wedle którego, te same zarzuty i przesłanki mogłyby być oceniane zarówno w postępowaniu zakończonym jednoinstancyjną decyzją wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 u.p.w., albo, w przypadku braku wniesienia opłaty stałej, również w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją właściwego Dyrektora RZGW. Tym bardziej, że wydanie decyzji o której mowa w art. 271 ust. 7 następuje w skutek "zaniechania obowiązku poniesienia opłat za usługi wodne", która to sytuacja obejmować może zarówno stan faktyczny jaki wystąpił w niniejszej sprawie, czyli brak uiszczenia opłaty pomimo niezakwestionowania informacji rocznej ustalonej przez organ w trybie art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w., jak i stan po wydaniu ostatecznej decyzji w wyniku złożenia reklamacji (art. 273 ust. 6 u.p.w.). W obu ww. przypadkach, ustalenia opłaty rocznej w formie informacji albo w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 u.p.w.) ocenia się istnienie obowiązku przez dany podmiot do ponoszenia opłaty w określonej wysokości. Natomiast decyzja o której mowa w art. 271 ust. 7 u.p.w. wydawana jest w przypadku zaniechania wykonania już ustalonego (określonego) obowiązku uiszczenia opłaty za usługi wodne. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że kwestionowanie w skardze i na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 u.p.w. zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych w obliczonej wysokości jest spóźnione, bowiem mogło nastąpić poprzez wniesienie reklamacji oraz ewentualnie skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 u.p.w. W ramach postępowania prowadzonego na mocy art. 271 ust. 7 u.p.w. weryfikacji podlega to, czy strona zaniechała obowiązku poniesienia opłaty za usługi wodne, a więc czy upłynął stronie termin wniesienia opłaty oraz czy należna opłata nie została uiszczona w całości. Z okoliczności sprawy oraz stanowiska strony skarżącej niesporne jawią się ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, iż skarżąca zaniechała uiszczenia opłaty rocznej za usługi wodne, tj. za odprowadzenie do wód wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. (zlewnia [...]). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] r. ) upłynęły terminy uiszczenia kwartalnych rat opłaty rocznej. W takim stanie faktycznym istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w. Za niezasadne Sąd uznał tym samym zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz przepisów ustawy Prawo wodne, przy czym powołany w skardze przepis art. 272 ust. 19 ww. ustawy, dotyczący opłat zmiennych, nie miał w sprawie zastosowania. Uchybienie procesowe polegające na nieprawidłowym doręczeniu zaskarżonej decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika, zdaniem Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. Na marginesie sprawy Sąd wyraża swoje zdumienie procedowaniem tej sprawy zarówno przez organy obu instancji jak i przez stronę skarżącą, aż do etapu jej zawiśnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Sprawa dotyczy bowiem opłaty stałej, rocznej ustalonej w wys. 1 złotego, rozłożonej na 4 opłaty kwartalne płatne po 25 groszy. Z punktu widzenia racjonalności gospodarowania środkami publicznymi takie działanie instytucji realizujących zadania publiczne i finansowanych ze środków publicznych, tj. zarówno organów jak i strony skarżącej, jest, w ocenie Sądu, trudne do zrozumienia i aprobowania. Sporządzenie decyzji organu I instancji, poprzedzone wysłaniem informacji, wielokrotnie przekroczyło kwotę ustalonej opłaty. Samo podjęcie decyzji o nadaniu sprawie biegu procesowego i wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie winno być poprzedzone refleksją o celowości i zasadności takich działań. Koszty postępowania (materiałowe, osobowe) wielokroć przekroczyły wartość przedmiotu sporu. Również niebywałe jest wniesienie skargi przez dyrektora centralnego urzędu administracji rządowej jakim jest Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie, a które wiązało się z uiszczeniem wpisu od skargi stukrotnie przewyższającego wysokość spornej opłaty. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że organ I instancji prowadził szereg postępowań wobec strony skarżącej zakończonych wydaniem ostatecznych decyzji administracyjnych. Możliwe było zatem rozważenie zakończenia części z nich jedną decyzją administracyjną obejmującą tożsamy przedmiot sprawy, skoro byłaby wydana na tej samej podstawie prawnej i skierowana do tego samego podmiotu.