II SA/Sz 449/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2006 r. sprawy ze skargi Spółka A.w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. z a s ą d z a na rzecz Spółki A. w [...] od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, po . 856 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku inwentarskiego na [...] stanowisk dla macior na terenie fermy trzody chlewnej w miejscowości [...] gm. [...] na działce Nr [...]. Za podstawę prawną odmowy organ I instancji przyjął art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według których decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnień wymaganych przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nie uzgodnił pod względem ochrony środowiska omawianej inwestycji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...]r. mocą której odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem strony skarżącej protesty społeczeństwa są ważkim argumentem do oceny okoliczności konkretnej sprawy, lecz nie mogą być samodzielną przesłanką odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. było nieprawomocne, zatem decyzja odmowna została wydana przedwcześnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że gospodarowanie przestrzenią na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie przepisów szczególnych to jest ustaw normujących poszczególne dziedziny życia społeczno-gospodarczego jak prawo o ochronie przyrody, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prawo ochrony środowiska, prawo wodne, prawo geologiczne i górnicze itp. z uwzględnieniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak niezbędnych uzgodnień z organami właściwymi, o których mowa wart. 60 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje, że nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy . Obowiązek dokonywania uzgodnień wymaganych przepisami odrębnymi wynika wprost z postanowień art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt. 8 tej ustawy. W ocenie Kolegium sporna inwestycja kwalifikuje się w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo ochrony środowiska do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym konieczne też było przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 31-39 ustawy Prawo ochrony środowiska) umożliwiono mieszkańcom składanie uwag i wniosków. Ze względu na to, że omawiana inwestycja wymagała niezbędnego uzgodnienia w trybie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko przyrodnicze zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt. 1, art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z Wojewodą i Wojewódzkim Państwowym Inspektorem Sanitarnym, odmowa dokonania takiego uzgodnienia w pełni uzasadniała odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji zwłaszcza, że organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska. W przypadku nie uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia przez właściwy organ wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony skarżącej, że protesty społeczeństwa nie mogą być samoistną przesłanką odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i w rozpatrywanej sprawie te protesty nie były podstawą do odmowy wydania decyzji. Podstawą odmowy był fakt nie uzgodnienia planowanej inwestycji przez Wojewodę [...]. Odnosząc się do zarzutu braku prawomocności postanowienia Wojewody [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że treść odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinna się opierać na konkretnych zarzutach wobec decyzji. Nie można natomiast skutecznie podnosić zarzutów wobec postanowienia wydanego przez inny organ administracji i to nawet w sytuacji gdy zażalenie nie zostało jeszcze rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. Dlatego też organ pierwszej instancji miał obowiązek przyjąć to postanowienie za wiążące w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. SA w [...], która domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji i obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania. Zdaniem strony skarżącej powoływanie się Kolegium na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., którym Wojewoda nie uzgodnił pod względem ochrony środowiska spornej inwestycji było bezpodstawne, bowiem w dniu wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...] postanowienie to nie było prawomocne. Zatem wydanie decyzji przez Burmistrza było przedwczesne. Poza tym skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę przy wydaniu postanowienia i Wojewoda nie doręczył tego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji sądu skutkuje trym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego ., Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia, iż decyzja ta nie odpowiada prawu. W myśl art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Omawiany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucje współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Art. 106 § 1 kpa podaje, iż współdziałanie to, może następować w różnych formach. Najluźniejszą z nich jest opinia - wtedy bowiem, po jej zasięgnięciu, organ prowadzący postępowanie główne nie jest nią związany. W przedmiotowej sprawie chodzi jednak o formę o znaczeniu stanowczym. "Uzgodnienie" wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98 ONSA 3/1999 poz. 80). Formą prawną uzgodnień jest postanowienie, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa). Należy przy tym mieć na względzie, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, narusza przepis art. 106 § 1 kpa (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/88 - OSP 1999 z. 2 poz. 23). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust.2 pkt 1, art. 378 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm./, art. 106 § 5 Kpa nie uzgodnił pod względem ochrony środowiska planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni na [...] stanowisk dla macior z prosiętami w istniejącej fermie trzody chlewnej, prowadzonej w technologii chowu bezściółkowego, zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzje organów obu instancji wydane zostały przed rozpoznaniem zażalenia strony skarżącej na opisane wyżej postanowienie Wojewody [...]. Naruszono w ten sposób art. 106 § 1, art. 106 § 5 Kpa co samo w sobie w wystarczający sposób uzasadnia konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zaskarżonej decyzji organu II instancji, która ją utrzymała w mocy. Wadliwość decyzji organu decydującego w przypadku braku rozpoznania zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego obok wskazania na uchybienie art. 106 § 1 kpa uzasadnione jest także naruszeniem art. 7 i 77 kpa (skoro inaczej zanegowany byłby obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy), art. 6 kpa (niedozwolone jest bowiem w świetle zasady legalności oparcie się na niestabilnym jeszcze stanowisku organu współdziałającego), art. 10 kpa (strona ma prawo do udziału także w drugoinstancyjnym postępowaniu zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego), art. 15 kpa (zasadą w kpa jest bowiem dwuinstancyjność). Z tych względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.