II SA/Sz 449/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorcczyk-Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty z dnia [...]r. A. B. uznany został z dniem [...]r. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...]r. Prawo do zasiłku utracił z powodu upływu okresu jego pobierania na podstawie decyzji tego organu z dnia [...]r. Decyzją Starosty z dnia [...]r. A. B. utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...]r. z powodu podjęcia zatrudnienia. W dniu [...]r. A. B. ponownie zarejestrował się w Urzędzie Pracy i tego samego dnia złożył w tym organie podanie o "przyznanie dodatku przedemerytalnego", z którego treści wynikało, że ubiega się o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Starosta decyzją z dnia [...]r. uznał A. B. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmówił prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ten sam organ postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał wniosek A. B. "w sprawie przyznania dodatku przedemerytalnego" Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych według właściwości. W dniu [...] do Urzędu Pracy wpłynęło pismo A. B. dotyczące "ponownego rozpatrzenia rejestracji jako osoby bezrobotnej w dniu [...]r.", w którego uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na dodatkowe okresy pracy w warunkach szczególnych, jak i pracy na gospodarstwie rolnym swoich rodziców. W piśmie tym A. B. zawarł ponadto - jako "dodatkowy" - wniosek o "wydanie decyzji dotyczącej przysługiwania świadczenia przedemerytalnego". W ocenie strony, w dacie rejestracji tj. [...]r. to Urząd Pracy zajmował się przyznaniem świadczeń przedemerytalnych, a więc do jego obowiązku należy rozpatrzenie podania". W tym stanie sprawy, Starosta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w związku z art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252), art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn.zm.) i art. 104 kpa – po rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia [...]r. – odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uznał, iż wniosek należy rozpoznać według przepisów obowiązujących do dnia 31 lipca 2004r. i powołując się na art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 58, poz. 514 z późn.zm.) stwierdził, że stronie nie przysługuje świadczenie przedemerytalne, wnioskodawca do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (tj. do dnia [...]r.) nie kończył bowiem [...] lat życia. A. B. wniósł odwołanie uznając decyzję organu I instancji za niesłuszną. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i art.37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn.zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu II instancji analiza przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252) wskazuje, że w dniu 1 sierpnia 2004r. zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych przejął w całości Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie tj. 1 czerwca 2004r. stosuje się przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przy czym przez sprawy wszczęte i niezakończone uznaje ona także wnioski i ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejścia przez ZUS przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Wojewoda ustalił, że A. B. wnioski o przyznanie świadczenia przedemerytalnego złożył [...]r. i [...]r., a więc po dniu 1 sierpnia 2004r. Nie zaistniała zatem w przekonaniu organu przesłanka legitymująca Starostę do ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, w którym to zakresie obecnie właściwy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. A. B. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podniósł, że decyzja Wojewody jest dla niego krzywdząca "ponieważ jest bezrobotnym od [...]r. bez prawa do zasiłku". Skarżący powołał się na to, że ma [...] lat, przepracował rzetelnie i solidnie w jednym zakładzie pracy [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni, a do tego stażu dolicza się pracę na gospodarstwie rolnym, co daje łącznie [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. Zdaniem skarżącego za pracę szkodliwą jaką wykonywał w zakładzie pracy, powinien otrzymać dodatkowe wynagrodzenie w kwocie zasiłku. A. B. wniósł o "wnikliwe przeanalizowanie jego sytuacji życiowej i przyznanie zasiłku". Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn zupełnie innych niż zostały w niej podniesione. Treść skargi jak i pism (wniosków i odwołania) zawartych w aktach administracyjnych wskazuje, że skarżący nie posiada znajomości przepisów prawa zarówno w zakresie uprawnień przysługujących bezrobotnym i właściwości organów orzekających w tym przedmiocie jak też nie orientuje się co do zakresu działania sądu administracyjnego. Dlatego wyjaśnić trzeba na wstępie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sądy administracyjne badają, czy zaskarżona decyzja administracyjna zgodna jest z przepisami prawa materialnego i procesowego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. Z takiego zakresu działania wynika, że sądy administracyjne nie zastępują właściwych dla danej sprawy administracyjnej organów administracji publicznej w merytorycznym jej rozstrzygnięciu, a zatem nie wydają wyroków, przyznających świadczenia, lub odmawiających ich przyznania. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotną wadą prawną, sąd administracyjny decyzję taką uchyla lub stwierdza jej nieważność (w zależności od ustalonego rodzaju naruszenia prawa). W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz stan prawny istniejący w dacie tego aktu. Względy poza prawne, a więc takie, które nie są przewidziane przepisami prawa stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia, nie są brane pod uwagę. Dlatego wywody skargi dotyczące rzetelności i solidności wykonywania pracy przez skarżącego, jak też wniosek o "przyznanie zasiłku" były bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga też wyjaśnienia, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zaistniała taka właśnie potrzeba wyjścia poza zarzuty skargi z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Mianowicie, przy ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy organy obu instancji właściwie zakwalifikowały wnioski A. B.. Postępowanie administracyjne wszczynane na wniosek toczy się bowiem w przedmiocie określonym w tym wniosku. Jeśli z treści podania strony nie wynika jednoznacznie czego ta strona się domaga, to wówczas należy wezwać ją do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie żądania – stosownie do wymogów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 kpa. A. B. w swym piśmie z dnia [...]r., które wpłynęło do organu I instancji [...]r. wskazał, że jego przedmiotem jest "przyznanie dodatku przedemerytalnego". Z treści pisma, a zwłaszcza jego końcowego fragmentu wynika, że wnoszącemu podanie chodziło o świadczenie przedemerytalne, przy czym domagał się wyjaśnienia dlaczego jego " starania o świadczenie przedemerytalne nie zostały uwzględnione". Z przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargą akt administracyjnych nie wynika, aby A. B. przed podaniem sporządzonym dnia [...]r. występował do organu I instancji o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. W aktach tych nie ma też decyzji tego organu sprzed tej daty, a zatem oczywiste jest, że wskazane podanie strony nie mogło być zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, to bowiem – zgodnie z art. 145 § 1 kpa mogłoby zaistnieć wyłącznie wówczas, gdyby w okresie poprzedzającym podanie wydana została ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. W tej sytuacji organ I instancji trafnie potraktował podanie A. B. z dnia [...]r. jako wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. W dacie złożenia wniosku – [...]r. obowiązywała ustawa z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252), zgodnie z którą od 1 sierpnia 2004r. organem właściwym do orzekania w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego i do jego wypłaty stał się Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 23 ust. 3). W tym stanie faktycznym i prawnym przekazanie przez organ I instancji podanie do ZUS-u w trybie art. 65 § 1 kpa było właściwe i nie było podstaw prawnych do wydania w jego przedmiocie decyzji. Kolejne podanie A. B. o "wydanie decyzji dotyczącej przysługiwania świadczenia przedemerytalnego" złożone w Urzędzie Pracy w dniu [...]r. zostało rozpatrzone przez organ I instancji decyzją z dnia [...]r. wadliwie, bowiem w oparciu o błędną wykładnię przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (art. 30), co trafnie wyłożył Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższa konkluzja nie daje jednak podstaw do uznania za zgodne z prawem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego. Uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji było w pełni zasadne i prawa nie naruszyło, natomiast za niezgodne z prawem uznać trzeba umorzenie postępowania I instancji. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie wniosku obowiązywał art. 150 a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Przepis art. 150 a przewidujący prawo do świadczenia przedemerytalnego na zasadach w nim określonych dodany został do ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy przez art. 1 pkt 76 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. i obowiązuje od 1 listopada 2005r. Zgodnie z art. 150 a ust. 6 wnioski o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu rozpatruje starosta za okres do dnia [...]r. Wobec powyższego rzeczą organów zatrudnienia obu instancji było rozpatrzenie wniosku A. B. w kontekście art. 150 a i wydanie w tym przedmiocie decyzji merytorycznej, a nie decyzji umarzającej postępowanie I instancji. Brak rozpatrzenia podania strony w aspekcie powyższego przepisu stanowi w ocenie Sądu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które powinno być usunięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dlatego, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 (co do niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku) ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej samej ustawy.