II SA/Sz 45/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda/spr/ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant Joanna Janczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi M. i A. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i A. O. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania , IV. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę [...] złotych tytułem nieziszczonej opłaty sądowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jedn. - Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późń. zm.) oraz w związku z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz.718) i art. 104 kpa nakazał M. i A. O. wykonanie w terminie do [...]r. określonych czynności poprzez przedłożenie niżej wymienionych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem garażu zlokalizowanego przy ul. [...], a mianowicie: - oceny stanu technicznego garażu wykonanej przez osobę legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami, - inwentaryzacji budowlanej powykonawczej w/w garażu zaopiniowanej w 2 egz., - protokołów badań i sprawdzeń wykonanych w w/w garażu instalacji oraz przyłączy, - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, - oświadczenia inwestora o braku uwag czy sprzeciwu ze strony organów zawiadomionych zgodnie z art. 56 ustawy Prawo Budowlane tj. Państwowej Straży Pożarnej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska w odniesieniu do wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu – wykonania kanału w garażu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż przedmiotowy garaż wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. nr [...]. Stwierdzono między innymi przesunięcie bocznej ściany garażu, wykonanie kanału w posadzce o wymiarach 1,2 mx 3,0 m oraz oparcie konstrukcji dachu bezpośrednio na ścianie zamiast na zaprojektowanych podciągach. Od decyzji tej M. i A. O. pismem z dnia [...]r, następnie uzupełnionym pismem z dnia [...]r. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podali, iż odstępstwo od zatwierdzonego projektu polegało na zmniejszeniu wymiarów garażu, w związku z czym nie było potrzeby oparcia konstrukcji dachu na podciągach, a kwestia nielegalnie wykonanego kanału w realizowanej przez nich inwestycji - garażu jest już nieaktualna. Kanał ten został zlikwidowany w dniu [...]r. poprzez zalanie go betonem i wykonanie posadzki. Nadto M. i A. O. podnieśli, że nałożony na nich obowiązek decyzją organu I instancji jest niemożliwy do spełnienia ze względów finansowych, bowiem mniejsze koszty poniosą likwidując samowolę budowlaną, niż przedkładając wymagane dokumenty. Skarżący wskazali również na fakt, że przedmiotowy garaż wybudowany został przed wejściem w życie ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania skarżących i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia [...]r. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowe okoliczności sprawy i podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż fakt, że zamurowanie kanału wykonanego z odstępstwem od zatwierdzonego projektu, po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie ma znaczenia w postępowaniu odwoławczym i nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie tego faktu przez inspektora budowlanego spowoduje, że nałożony na skarżących obowiązek w stosunku do kanału nie będzie egzekwowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i A. O. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżący podnieśli, iż nie są stroną postępowania, bowiem budowa przedmiotowego garażu prowadzona była pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, a zdaniem skarżących realizacja ich inwestycji zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę należała do obowiązków kierownika budowy. Ponadto M. i A. O. podali, iż nie posiadają wykształcenia, ani uprawnień budowlanych i w związku z tym nie ponoszą odpowiedzialności za powstałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu oraz, że samowoli budowlanej dokonali robotnicy budowlani pod kierunkiem kierownika budowy. Skarżący są jedynie inwestorami i w ich opinii w pełni wywiązali się z obowiązków określonych w art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli zostały podniesione przez skarżących. Na wstępie należy podnieść, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była rozpatrywana i rozstrzygana przez organ I instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę winien ocenić materiał dowodowy uwzględniając zarówno stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 .04.2001 IV S.A. 396/99 LEX nr 54143). W rozpatrywanej sprawie decyzja organu II instancji nie spełnia ustawowych wymogów, bowiem oprócz informacji o dotychczasowym przebiegu sprawy, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego co do prawidłowości decyzji I instancji, a także stanowiska odnośnie faktów i zarzutów podniesionych przez skarżących w treści odwołania, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 77 i art. 107 kpa. Zdaniem Sądu ogólnikowe stwierdzenie iż "fakt, że zamurowano kanał wykonany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu (po wydaniu decyzji przez organ I instancji) nie ma znaczenia w postępowaniu odwoławczym i nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji" nie jest wyrazem ponownego rozpoznania sprawy. Jeżeli organ administracji stwierdza, że podniesiony przez stronę zarzut nie ma znaczenia dla kwestii rozstrzygniętych decyzją, winno to znaleźć odzwierciedlenie w stosownym wyjaśnieniu. Organ odwoławczy nie może poprzestać na ogólnym stanowisku "Stwierdzenie tego faktu przez inspektora powiatowego spowoduje, że nałożony obowiązek, w stosunku do kanału nie będzie egzekwowany". Uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku i utrzymanie zaskarżonej decyzji w pozostałej części stanowi naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7-9 kpa oraz przepisów art. 75 § 1 , 77 § 1, 80 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało stwierdzić że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 223 § 2. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skarżących zawartych w skardze z dnia 2 stycznia 2004r. Sąd stwierdza, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie znajdują uzasadnienia prawnego twierdzenia skarżących, iż nie są stroną postępowania, bowiem budowa przedmiotowego garażu prowadzona była pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, a skarżący są jedynie inwestorami i w pełni wywiązali się z obowiązków określonych w art.18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy Prawo budowlane uczestnikami procesu budowlanego, są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Każdemu z w/w uczestników ustawodawca powierzył liczne obowiązki oraz przypisał wiele praw. Stosownie do art. 18 ust. 1 między innymi do obowiązków inwestora należy dokonanie wyboru kierownika budowy, a więc ryzyko wadliwego wyboru i konsekwencje tej decyzji ponosi wyłącznie inwestor. W niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem stanowi art. 51 ust.1 pkt 2 wyżej wskazanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 52 cytowanej ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji (...) w art. 51. Skoro bezspornym jest fakt, iż M. i A. O. są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej przy ul.[...] i jednocześnie inwestorami budowy garażu na dwa samochody osobowe, podnoszone zarzuty, iż nie są stroną tego postępowania są bezpodstawne. W tych okolicznościach orzeczono jak w sentencji wyroku.