II SA/Sz 452/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki ( spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007r. sprawy ze skarg Spółki A. na postanowienie Wojewody z dnia [...]r .Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu , III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie wszczęte wniesieniem zażalenia przez Spółkę A. na postanowienie Starosty z dnia [...] r. [...] o sprostowaniu postanowienia z dnia [...] r. znak [...] zmieniającego postanowienie z dnia [...] r. znak [...] przekazujące według właściwości Wojewodzie wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw, pawilonu usługowego z pomieszczeniami technicznymi, wiaty dla samochodów osobowych, wiaty dla samochodów ciężarowych, myjni automatycznej, dwóch zbiorników paliwowych V=70m3, jednego zbiornika dwukomorowego V=70m3, jednego zbiornika trzykomorowego V=70m3, dróg i placów, sieci zewnętrznych na terenie działki, zbiornika retencyjnego, konstrukcji nośników reklamowych, przepompowni ścieków sanitarnych wraz z rurociągiem tłocznym, przepompowni wód deszczowych wraz z rurociągiem tłocznym, sieci wodociągowej, linii energetycznej wraz ze stacją transformatorową, kanalizacji teletechnicznej, kat. [...]- w zakresie działek nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżonemu postanowieniu Spółka A. zarzuciła naruszenie przepisu art. 113 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji może z urzędu lub na żądanie strony prostować błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Zażalenie na postanowienie przysługuje stronom postępowania. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania rozstrzyga przepis art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący nie posiada w przedmiotowej sprawie, dotyczącej sprostowania postanowienia przekazującego według właściwości Wojewodzie wniosku Spółki B. o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W związku z tym postępowanie wszczęte zażaleniem Spółki A. umorzono - na postawie art. 105 § 1 kpa, ze względu na fakt nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 124 § 2 kpa poprzez zaniechanie zamieszczenia uzasadnienia prawnego postanowienia oraz art. 11 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie art. 127 § 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 28 kpa poprzez jego błędne zastosowanie. Ponadto wskazano na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada warunkom formalnym określonym w przepisie art. 124 § 2 kpa, ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ ograniczył się wyłącznie do zacytowania treści przepisu art. 28 kpa oraz arbitralnie stwierdził, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Nie wyjaśnił natomiast, z jakich powodów odmówiono przymiotu strony, a w szczególności, dlaczego uznał, że skarżącej nie przysługuje interes prawny. W ten sposób naruszono zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Poza tym z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ I instancji badał czy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu konkretnego postanowienia o sprostowaniu traktując postępowanie wywołane zażaleniem jako odrębną sprawę. Takie stanowisko Wojewody nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 kpa zażalenie na postanowienie przysługuje stronie postępowania. Jeżeli określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania, to posiada ona prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, o ile przepisy przewidują dopuszczalność zażalenia. W takim wypadku organ rozpoznający zażalenie nie może ponownie badać czy strona postępowania posiada interes prawny w zaskarżeniu konkretnego postanowienia. Traktowanie postępowania wywołanego zażaleniem jako odrębnej sprawy jest pozbawione podstaw prawnych. Jest to wprawdzie tzw. postępowania wpadkowe, ale stanowiące część tej samej sprawy. Skoro skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu zasadniczym o wydanie pozwolenia na budowę, to jest on uprawniony do składania odwołań od wydawanych w toku sprawy decyzji oraz do składania zażaleń na wydawane postanowienia, o ile zgodnie z przepisami prawa na postanowienia te służy zażalenie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Spółka A. jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wynika to choćby z faktu doręczania skarżącemu korespondencji w sprawie przez Starostę . Z ostrożności procesowej strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia art. 28 kpa. Wojewoda nie uwzględnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy wydania pozwolenia na budowę. W tych sprawach stronami są zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ma wątpliwości, że strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działek, na których wnioskodawca w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, zamierza wybudować miejsce obsługi podróżnych. Zgodnie bowiem z § 111 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km. Przepis ten wyznacza zatem obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie miejsca obsługi podróżnych określając go na 15 km miejsca inwestycji. W związku z tym właściciel nieruchomości położonej w tym obszarze oddziaływania prowadzący miejsce obsługi podróżnych powinien być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący prowadzi miejsce obsługi podróżnych w odległości kilku kilometrów od miejsca przewidywanej inwestycji, przysługuje mu zatem przymiot strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i stwierdził nadto, m.in., że ustalenie stron postępowania następuje w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ, czyli w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania Spółka B. wniósł o oddalenie skargi wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 124 kpa postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Powinno też zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 124 § 2 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa). Ustawowych wymogów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Wojewody , ponieważ nie zawiera elementów faktycznych, a także wyjaśnienia podstawy prawnej. Znaczenie tych elementów uzasadnienia podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazując na wagę rozważań prawnych. Wymagana jest bowiem staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji, która jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 § 1 kpa, w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej". Tylko wtedy można o takim orzeczeniu powiedzieć, że jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. Brak w uzasadnieniu orzeczenia motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności zaskarżonego postanowienia, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu rozstrzygnięcia nie zawierającego prawidłowego uzasadnienia, wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 II 2006r., VI SA/Wa 985/05; wyrok NSA z 20 XI 2001r., II SA/Lu 629/00; wyrok NSA 14 XII 1999r., III SA 1756/99; wyrok NSA 31 III 1999 r., III SA 5191/98). W rozpoznawanej sprawie organ wskazał jedynie na treść art. 28 kpa, a następnie stwierdził, że skarżąca Spółka A. nie posiada przymiotu strony w świetle powołanego przepisu. Jest to w istocie, jak trafnie stwierdził skarżący, jedynie arbitralne stwierdzenie nie poparte żadnymi wywodami prawnymi. Kwestię uprawnienia strony do występowania w danym postępowaniu (legitymacja procesowa) można rozstrzygnąć dopiero po dokonaniu analizy zarówno przepisów proceduralnych w tym art. 28 kpa, a także uregulowań materialnoprawnych w szczególności z uwagi na przedmiot sprawy przepisów Prawa budowlanego, określające które podmioty uczestniczą w procesie budowlanym, z uwagi na ich interes prawny, np. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Potrzeba takiej pogłębionej analizy kwestii uprawnienia danego podmiotu do występowania w charakterze strony jest istotna również w postępowaniu wpadkowym, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że ustalenie stron postępowania nastąpi w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ, czyli w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Nie można się zgodzić z takim stanowiskiem organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę. To pismo procesowe ma charakter normatywny i stanowi odpowiedź na zarzuty podniesione w skardze. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest bowiem w takiej sytuacji sprzeczna z treścią odpowiedzi na skargę, ponieważ w postanowieniu organ przesądził kwestię legitymacji skarżącego, twierdząc, że jej nie posiada, a w odpowiedzi na skargę stwierdza, że kwestia ta będzie dopiero badana w przyszłości, w toku postępowania o pozwoleniu na budowę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom prawnym i europejskim standardom dobrze działającej administracji. Dopiero wtedy będzie możliwa jurydyczna kontrola sądowa poprawności uzasadnienia wydanego w postępowaniu administracyjnym orzeczenia. W związku z tym zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.