II SA/Sz 452/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] numer [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J i E S, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], numer [...], nakazującej J.S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego stawu ziemnego, położonego na terenie działek nr [...] w obrębie i miejscowości [...], gm. [...], w terminie do [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) zdemontowaniu rury przelewowej ze studni melioracyjnej, 2) odtworzeniu przerwanego systemu drenarskiego na terenie dz. nr [...] z zachowaniem poprzedniego kierunku spływu wód, 3) przywróceniu pierwotnego ukształtowania terenu w części dz. nr [...], na której obecnie zlokalizowany jest samowolnie wybudowany staw - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] otrzymał zawiadomienie o samowolnie wykonanym stawie ziemnym na działce nr [...], położonej w m. [...]. Wobec otrzymanego zgłoszenia PINB w [...] pobrał z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] mapy geodezyjne z lat [...] dotyczące ww. terenu. Organ ustalił, że w miejscu, w którym obecnie znajduje się staw, pierwotnie zlokalizowany był rów melioracyjny przeprowadzony pod pasem drogowym i skierowany na teren dalej położonych działek. Z oznaczeń naniesionych na mapę z [...] r. wynika, że rów ten został zlikwidowany i na terenie nieużytków występowała woda, jednakże bez jednoznacznego wskazania, czy istniał w tym miejscu zbiornik wodny, czy oznaczenie "woda" odnosi się do terenu podmokłego lub okresowo zalewanego. Na mapie sporządzonej [...] teren obecnie istniejącego stawu oznaczony jest literą N (nieużytki). Dopiero na mapie geodezyjnej opracowanej w dniu [...] naniesiony został zbiornik wodny - staw oznaczony symbolem "W". Organ I instancji, porównując mapy z [...], stwierdził, iż widoczne jest zbliżenie się linii brzegowej stawu do studni melioracyjnej usytuowanej w południowo-zachodniej części działki i przekroczenie granicy dz. nr [...], stanowiącej pas drogowy, oraz przybliżenie jej do wewnętrznej drogi położonej w północno-wschodniej części działki nr [...]. W dniu [...], organ nadzoru budowlanego w obecności J.S. - współwłaścicielki działki nr [...] m. [...], przeprowadził oględziny nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie dz. nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] stanowiącą pas drogowy drogi powiatowej, znajduje się staw ziemny. Do protokołu J.S. oświadczyła, że w latach [...] wykonała oczyszczenie istniejącego stawu, oskarpowanie i częściowe poszerzenie w głąb działki. Na wykonanie ww. robót posiada zgodę Urzędu Gminy w [...], którego w dniu kontroli nie okazała. Poza tym, organ ustalił, że od stawu na działce nr [...], do działki nr [...] położonej po drugiej stronie drogi (dz. nr [...]) przeprowadzony jest drenaż. Drenaż wraz ze studnią wykonany został w [...] r. przez zakład melioracji. Do akt dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową z wrysowanym systemem drenaży wykonanych dla m. [...], obejmującą swoim zakresem teren działki nr [...]. W dniu [...] organ I instancji, w obecności przedstawicieli [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] OT w [...] i Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] oraz E.S. i J.S., ponownie przeprowadził kontrolę działki nr [...], w sprawie samowolnej budowy stawu ziemnego. W trakcie kontroli ustalono, że w [...] r. wykonano odwodnienie dz. nr [...] poprzez wykonanie zbieracza oraz sączków drenarskich. Po wykonaniu inwestycji teren, na którym obecnie znajduje się staw, był wykorzystywany jako łąka. W dokumentacji związanej z utrzymaniem systemu drenarskiego nie ma informacji o usterkach w działaniu ww. urządzenia. Do protokołu kontroli J.S. oświadczyła, że po [...] wykonała poszerzenie stawu w stronę budynku mieszkalnego i jego pogłębienie. J.S. nie okazała decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę stawu. Jednocześnie wskazała, że teren ten zakupiła jako nieużytek. Organ stwierdził również, że w studni znajdującej się na działce nr [...], zbierającej wodę między innymi z terenu tej działki, na odpływie zamontowana została stalowa rura przelewowa wyprowadzona znacznie powyżej lustra wody, przez co podniesiony został poziom wody w stawie. Przedstawiciel Powiatowego Zarządu Dróg w [...] oświadczył, że w okresie roztopów woda ze stawu przelewa się przez drogę, a wysoki poziom wody obniża nośność drogi. Uwzględniając powyższe, organ nadzoru wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy stawu ziemnego. J.S., w dniu [...] złożyła kserokopię pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] znak [...] z dnia [...] w którym została poinformowana o prawie do swobodnego zagospodarowania dz. nr [...]. Organ ocenił, że pismo to nie stanowi decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] oraz w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w zasobach archiwalnych nie znajdują się żadne dokumenty związane z realizacją ziemnego stawu, położonego na terenie dz. nr [...] i [...] w obrębie i miejscowości [...], gm. [...], tj. decyzja o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacja projektowa. Ponadto, organ stwierdził, że budowa stawu ziemnego na terenie działek nr [...] i nr [...], w obrębie [...], jest niezgodna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Gminy [...] (uchwała nr XIX/241/96 z dnia 31.01.1996 r. Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, Dz. U. Woj. Kosz. Nr 5 z dnia 08.02.1996r.). W konsekwencji powyższych ustaleń, organ I instancji uznał za niezasadne nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentacji projektowej i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzekł decyzją w dniu 29 października 2010 r., numer PINB.DO.7141/68-9/09/10 o nakazie rozbiórki stawu. Od ww. decyzji odwołali się J.S. i E.S., wnosząc w odwołaniu o bezstronne i fachowe rozpatrzenie sprawy. W ocenie odwołujących się sprawa będąca przedmiotem postępowania wymaga dokładnej analizy zebranego materiału dowodowego i porównania istniejącej sytuacji w terenie ze stanem faktyczno-prawnym. Zwrócili uwagę na brak pomiarów wykonanego przelewu w studzience, głębokości stawu, odległości lustra wody od drogi. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż J.S., bez zgody właściwego organu w latach [...], wybudowała staw ziemny na działkach nr [...] w m. [...]. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl tego artykułu właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. W ust. 2 art. 48, uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją jest otrzymanie zaświadczenia odpowiedniego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a i b). Teren na którym został wybudowany staw ziemny objęty jest Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Z wypisu i wyrysu tego planu wynika, iż obszar ten przeznaczony jest wyłącznie pod budownictwo mieszkalno-produkcyjne i zagrodowe (teren oznaczony na wyrysie symbolem MR, MN). W ustaleniach brak jest zapisu dopuszczającego budowę w obrębie MR.MN stawu ziemnego. Pismem z dnia [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] jednoznacznie zaświadczył, że budowa stawu ziemnego na terenie działek nr [...] położonych w obrębie [...], jest niezgodna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Gminy [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że istotny dla sprawy jest fakt, iż teren działki nr [...] (na której jest staw) był zmeliorowany. J.S. wykonując roboty budowlane związane z budową stawu ziemnego uszkodziła system drenarski, który przestał spełniać swoją funkcję. W ocenie organu odwoławczego samowolnie wykonane roboty budowlane opisane w decyzji organu I instancji zmieniły istniejące warunki gruntowo-wodne, nie tylko działki nr [...] , ale także działki sąsiedniej nr [...]. Jeżeli samowolnie wybudowany staw ziemny nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego, to należało, na podstawie art. 48 ust. 1, nakazać rozbiórkę tegoż obiektu budowlanego. J.S. zaskarżyła powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W skardze oświadczyła, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego, obejmującego także działkę nr [...], od [...]. W części przydrożnej tej działki był zawsze nieużytek, był to zawsze teren podmokły. Z tego powodu postanowiła utworzyć staw w tym miejscu. Został on utworzony w [...]r. za zgodą Urzędu Gminy i Miasta w [...], co udokumentowała w postępowaniu w pierwszej instancji. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie dokonały pomiarów głębokości stawu, różnicy poziomów między lustrrm wody, a powierzchnią drogi, oceny szkody zalewanej drogi. Strona zakwestionowała również mapkę sytuacyjno-wysokościową znajdująca się w aktach administracyjnych. Według strony, zgodnie z przepisami prawa wodnego na rok [...] nie musiała występować o zezwolenie budowlane. Podłożem sprawy jest jej konflikt z sąsiadką. Wraz pismem procesowym z dnia [...] skarżąca złożyła do akt sądowych szereg dokumentów oraz zdjęcia terenu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] skarżąca oświadczyła m.in., że otrzymała informację z Gminy, iż nie potrzebuje pozwolenia na utworzenie stawu. Przed utworzeniem stawu teren ten stanowił rozlewisko i prace polegały na poszerzeniu go w kierunku środkowej części działki. Zdaniem strony, nie zostało ściśle stwierdzone, czy staw znajduje się w pasie drogi, czy nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd bada wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego oraz prawidłowość stosowanej przez organy procedury administracyjnej. Jeśli ich naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd stosuje środki przewidziane w ustawie, tj. art. 145 – 150 P.p.s.a. Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, zaś postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu tj. stawu ziemnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W rozumieniu tych przepisów staw ziemny jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 98 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, które określając budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót nie wymagają takiego pozwolenia. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 9 oraz art. 30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że budowa ziemnych stawów hodowlanych wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno budowlanemu, którego skarżąca również nie dokonała. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalił, że J.S. w latach [...] zmieniła ukształtowanie terenu działki nr [...] pogłębiając i poszerzając naturalne wgłębienie tego terenu. Wymienione roboty budowlane, w wyniku których powstał staw ziemny, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę takiego obiektu. Ponadto, skarżąca w studni znajdującej się na jej działce nr [...] , na odpływie zamontowała stalową rurę przelewową wyprowadzoną znacznie powyżej lustra wody, przez co – jak słusznie wskazał organ I instancji - podniesiony został poziom wody w wykonanym stawie. Wykonane prace spowodowały też uszkodzenie systemu drenarskiego znajdującego się na tym terenie. Z akt sprawy i przebiegu postępowania nie wynika, iżby przedmiotowa budowla hydrotechniczna (staw ziemny) był stawem hodowlanym, zatem nie znajduje wobec niego zastosowania art. 30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 49b tej ustawy. W tej sytuacji organ prawidłowo odwołał się do treści art. 28 ust.1 prawa budowlanego, czego konsekwencją jest zastosowanie procedury wskazanej w art. 48 prawa budowlanego. Zwłaszcza, że w czasie wykonywania tych robót przez skarżącą doszło do ingerencji w inny obiekt budowlany – urządzenia melioracyjne zainstalowane na tym terenie. Skarżąca, nie przedłożyła organowi ostatecznej decyzji organu architektoniczno-budowlanego, czyli Starosty [...] o pozwoleniu na wykonanie ww. robót i wykonanie tym samym budowli w postaci stawu ziemnego. Pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...], na które wskazywała strona, informujące o prawie swobodnego zagospodarowania działki nr [...], nie pochodzi od właściwego organu i nie stanowi decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę obiektu. W wyniku czynności organu I instancji ostatecznie ustalono, że taki dokument zezwalający na budowę stawu na terenie nieruchomości skarżącej nie został wydany. Tak więc – zdaniem Sądu – organ I instancji zasadnie przyjął, że staw ziemny znajdujący się na działce skarżącej nr [...] (oraz nr [...]) został wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Oceny tej nie mogą zmienić wyjaśnienia skarżącej, że był to teren podmokły i stanowił nieużytek ona zaś jedynie pogłębiła i poszerzyła istniejący już na tym terenie staw. W ocenie Sądu, z zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, w szczególności z zestawienia map geodezyjnych wynika, że w dacie nabycia przez skarżącą prawa własności działki nr [...]teren ten stanowił nieużytek, zaś sporny zbiornik wodny powstał dopiero wskutek działań skarżącej, dzięki wykonanym przez nią robotom budowlanym, polegającym na oskarpowaniu i pogłębieniu terenu oraz zdezorganizowaniu systemu melioracyjnego m.in. podniesieniu poziomu rury przelewowej. Stwierdzenie nielegalności danej budowy - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – stanowi - co do zasady - podstawę do wydania orzeczenia nakazu rozbiórki powstałego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział w przepisach Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Jednym z warunków, który winien być spełniony aby możliwe było przeprowadzenie procedury naprawczej wobec samowoli budowlanej, jest zgodność tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego nie miał prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie stawu ziemnego, albowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z zapisem Miejscowego Planu Ogólnego Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr XIX/241/96 z dnia 31 stycznia 1996 r. Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie (Dz. U. Woj. Kosz. Nr 5 z dnia 8 lutego 1996 r.). Z wypisu i wyrysu wskazanego planu wynika, iż obszar działki nr [...] oznaczony na wyrysie symbolem MR.MN przeznaczony jest wyłącznie pod budownictwo mieszkalno-produkcyjne i zagrodowe. W ustaleniach planu brak jest zapisu dopuszczającego budowę w obrębie MR.MN stawu ziemnego. W aktach znajduje się też pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stwierdzające, że budowa stawu ziemnego na terenie działek nr [...] położonych w obrębie [...], jest niezgodna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Gminy [...]. Zaistniały stan prawny obligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki nielegalnie wybudowanego stawu, o czym organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął w swojej decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd też zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodna z prawem i odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia. Analizując treść skargi, jak i treść przedłożonych przez skarżącą do akt dokumentów, opisanych szczegółowo w piśmie z dnia [...] należy stwierdzić, iż podniesione w skardze zarzuty nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a wnioskowane przez stronę pomiary głębokości stawu, czy też rury przelewowej w studni, nie mają znaczenia dla stwierdzenia bądź nie, samowoli budowlanej przedmiotowego stawu, bowiem kwestia ta nie zależy od wielkości i głębokości stawu oraz poziomu wody. Decydujące znaczenie ma fakt, iż budowla w postaci stawu ziemnego powstała w wyniku samowoli budowlanej i jest niezgodna z zapisem planu miejscowego dla terenu, na którym budowla ta została zrealizowana, co uniemożliwia jej legalizację. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na brak powiązania z jej przedmiotem. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.