II SA/Sz 454/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta na podstawie: art.104 i art.108 K.p.a., art.106 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 3, pkt 14, art. 36 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z dnia 7.02.2013 r. poz. 182 z późniejszymi zmianami), art. 136 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938), oraz w oparciu o uchwałę Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. przyznał A. J. pomoc społeczną w postaci: bezpłatnych posiłków w Restauracji "S. w okresie od dnia [...] dla A. J. i M. J. . Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ na podstawie przeprowadzonego wywiadu rodzinnego uznał, że spełnione zostały przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na nieprzekroczenie 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej . Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta na podstawie art. 104 K.p.a., art. 106 ust.1, art. 8 ust.1 pkt 2, ust. 11 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z dnia 7 lutego 2013 r. poz. 182 ze zm.) uchylił z dniem 1 lutego 2014 r. decyzję nr 03-138/2014-21 z dnia 10 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. J. przedstawiła dokument z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej informujący o rozpoczęciu wykonywania działalności gospodarczej od dnia 20 grudnia 2013 r. i otrzymała wsparcie finansowe ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości [...] zł - płatne na konto w/w do dnia [...] r. Organ uznał, że dochód wnioskodawczym wynosi [...] zł i przekracza dla obiadów wartość 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. kwotę [...] zł. Organ I instancji przyjął, że na dochód trzyosobowej rodziny składa się zasiłek rodzinny na córkę w wysokości [...] zł oraz 1/12 część z kwoty [...] zł, tj. wysokość [...] zł, natomiast kryterium dochodowe rodziny zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] zł. Organ uznał, że rodzina nie spełnia warunków określonych w punkcie V załącznika do Uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. do otrzymania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", gdyż dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza kwotę 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art.8 ustawy. Od powyższej decyzji A. J. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że otrzymane przez nią wsparcie finansowe na rozpoczęcie działalności nie może zostać wliczone do dochodu jej rodziny. Zgodnie z przedstawionym harmonogramem rzeczowo finansowym otrzymane środki muszą być w 100% przeznaczone na rozwój przedsiębiorstwa. Jest związana umową o udzieleniu wsparcia finansowego. Jeżeli na podstawie czynności kontrolnych zostanie stwierdzone, że otrzymaną kwotę wsparcia wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem, zobowiązana jest do zwrotu środków wraz z odsetkami. Działalność, którą założyła ma na celu usamodzielnienie się, co za tym idzie osiąganie dochodów. Na dzień dzisiejszy jej działalność jest w trakcie uruchamiania, zatem nie przynosi żadnego dochodu. Według skarżącej nie może być dochodem kwota, która w całości przeznaczona jest na inny cel niż na utrzymanie i w związku z tym nie można obliczyć dochodu miesięcznego kiedy go faktycznie nie ma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 182 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze to, że świadczenie pieniężne z Europejskiego Funduszu Społecznego jest pomocą na rozwinięcie działalności gospodarczej, a w przypadku niezrealizowania tego zamierzenia kwota ta podlega zwrotowi, należałoby nie uznać tego rodzaju pomocy za dochód. Jednak zgodnie z ust. 4 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej do dochodu rodziny nie wlicza się tylko i wyłącznie dochodu uzyskanego na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Ustawa o pomocy społecznej wyłącza z dochodu rodziny tylko dochód uzyskany z tytułu prac społecznie użytecznych; nie uwzględnia wyłączenia innych świadczeń otrzymanych na podstawie tej samej ustawy o promocji zatrudnienia. Decyzję organu II instancji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. J., zarzucając jej naruszenie art. 6 ust. 1, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. 2010 r. Nr 51 poz. 307 ze zm.), art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, art. 71 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej istotne byłoby ustalenie czy przekroczenie dochodu było odczuwalne dla ogólnej sytuacji dochodowej rodziny. Zarówno organ I i II instancji nie wziął pod uwagę, że przyznana dotacja miała charakter celowy i nie może ona zostać wykorzystana na żadne potrzeby bytowe, gdyż skarżąca musi się z niej rozliczyć pod względem merytorycznym wynikającym z celu, na który pomoc ta została udzielona, wskazanego w umowie. Kwota dotacji nie jest kwotą pozostającą do jej dyspozycji, stąd niezrozumiałe jest zaliczenie jej do dochodu. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Analiza zaskarżonych decyzji w aspekcie powołanych przepisów doprowadziła do uznania zasadności skargi. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu stanowią rozstrzygnięcia organów dotyczące uchylenia przyznanej A. J. pomocy społecznej w postaci bezpłatnych posiłków od 13 stycznia 2014 r. Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 36 pkt 2 lit. j tej ustawy, świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia niepieniężne – m.in. – posiłek. Organ wydając decyzję w oparciu o powołany przepis zobowiązany jest do ustalenia, czy wnioskodawca spełnia ustawowe warunki przyznania pomocy w formie posiłków. Podstawowym warunkiem otrzymania wskazanej pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę tzw. kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do 1 października 2012 r. kryterium stanowiło kwotę [...] zł dla osoby w rodzinie, a od tej daty kwotę [...] zł – na mocy § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Na tle ustalenia przedmiotowego dochodu zaistniał spór w niniejszej sprawie. Organy obu instancji przyjęły, że uzyskana przez skarżącą kwota [...] zł stanowiąca pomoc finansową na rozpoczęcie działalności gospodarczej stanowi jednorazowy dochód skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy, z uwagi na przekroczenie kwoty kryterium dochodowego rodziny i w związku z tym doliczyły, stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, do dochodu strony kwotę [...] zł, stanowiącą 1/12 kwoty [...] zł, wynikającą z podziału tej kwoty na 12 kolejnych miesięcy poczynając od miesiąca, w którym dochód ten uzyskano, czyli od [...] r. W efekcie tego rozliczenia ustalono, że rodzina skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy uzyskała dochód w łącznej wysokości [...] zł, na który składa się zasiłek rodzinny na córkę [...] zł oraz 1/12 część z kwoty [...] W kwestii oceny sytuacji dochodowej skarżącej nie bez znaczenia pozostaje fakt, że z dniem 20 grudnia 2013 r. zarejestrowała ona swoją działalność gospodarczą w postaci profilaktyki i leczenia uzależnień. Rozpoczęcie powyższej działalności umożliwiło jej uzyskanie pomocy finansowej na podstawie umowy z dnia 23 grudnia 2013 r. zawartej z Koszalińską Agencją Rozwoju Regionalnego S.A. w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Jak wynika z treści § 1 pkt 1 i 2 przedmiotem umowy jest udzielenie uczestnikowi projektu (skarżącej) wsparcia finansowego w postaci środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości ułatwiających sfinansowanie pierwszych wydatków umożliwiających funkcjonowanie nowopowstałego przedsiębiorstwa. Przyznanie środków finansowych odbywa się w oparciu o zasadę de minimis. Warunkiem uznania wydatków na rozwój przedsiębiorczości za kwalifikowalne jest wydatkowanie środków finansowych, zgodnie z harmonogramem rzeczowo – finansowym wydatkowania środków (§ 4 ust. 3 pkt 1 umowy). Jednocześnie z postanowień szczegółowych dotyczących wypłaty środków finansowych wynika, że jednym z warunków wypłaty tych środków jest oświadczenie skarżącej o dobrowolnym poddaniu się egzekucji (§ 4 ust. 2 pkt 2 umowy). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe wsparcie finansowe skarżąca uzyskała ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, do którego głównych zadań należy m.in. wsparcie polityki rynku pracy, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, adaptacyjność i rozwój kadr, wyrównywanie szans na rynku pracy. Dzięki wsparciu uzyskanemu z Funduszu organizowana jest m.in. pomoc przy zakładaniu działalności gospodarczej, a także przygotowanie zawodowe dla osób bezrobotnych. Powyższe wsparcie jest udzielane jako pomoc de minimis, która jest rodzajem pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom (por. J. Blicharz, Komentarz do ustawy o spółdzielniach socjalnych, publ. zbiór Komentarzy Lex). A. J. aktualnie z tytułu prowadzonej działalności nie osiąga żadnego dochodu, bowiem jest w trakcie jej uruchamiania. Należy zwrócić uwagę, że za dochód - w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych - przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o wymienione grupy wydatków, co wynika z treści art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy. Przytoczony przepis jest szczególnym w stosunku do przepisu art. 8 ust. 3 ustawy - regulującego ogólne pojęcie dochodu, za który uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony m.in. o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Zdaniem Sądu, dopiero środki uzyskane przez skarżącą zaangażowane w działalność gospodarczą mogą w przyszłości przynieść wymierny przychód, który dopiero wówczas będzie mógł podlegać ocenie przez organ stosownie do powołanego przepisu art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy. Jak wynika z treści umowy z dnia 23 grudnia 2013 r., skarżąca nie może wydatkować przyznanych środków na inny cel aniżeli z tego aktu wynikający. Podkreślenia wymaga, że skarżąca poddała się monitoringowi i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, co wynika z § 5 ww. umowy. Inaczej rzecz ujmując, mając na uwadze charakter celowy tej pomocy, nie może ona jej wykorzystać na inne cele, w tym bytowe, związane z utrzymaniem swojej rodziny. Dodać należy, że w przypadku stwierdzenia braków formalnych w złożonym zestawieniu poniesionych wydatków na rozwój przedsiębiorczości uczestnik projektu jest wzywany do jego uzupełnienia lub złożenia dodatkowych wyjaśnień w wyznaczonym terminie, przy czym niezłożenie takich wyjaśnień powoduje konieczność zwrotu całości środków finansowych (§ 4 ust. 5 – 7 umowy). Natomiast w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z zapisami umowy uczestnik jest zobowiązany do zwrotu kwoty nieprawidłowo wydatkowanej wraz z należnymi odsetkami (§ 4 ust. 8 umowy). Ponownie podkreślenia wymaga, że skoro skarżąca nie może wydatkować otrzymanej pomocy na cele związane ze swoim utrzymaniem, zatem brak jest podstaw do uznania przyznanych środków za dochód. Należy zaznaczyć, że już na etapie odwołania skarżąca sygnalizowała nieprawidłowe zaliczenie do dochodu ułamkowej części otrzymanej pomocy finansowej, jednakże organ odwoławczy, mimo że zwrócił uwagę na celowy charakter tej pomocy, przeznaczonej wyłącznie na rozwinięcie działalności gospodarczej, dostrzegając, że wydatkowanie jej niezgodnie z przeznaczeniem niweluje jej bezzwrotny charakter, stwierdził, że: "należałoby nie uznać tego rodzaju pomocy za dochód", niemniej powyższa konstatacja nie spowodowała zmiany stanowiska organu. Wobec powyższych rozważań należy podzielić stanowisko skarżącej kwestionującej zasadność uwzględnienia w jej dochodzie kwot uzyskanych z tytułu pomocy publicznej w ramach środków unijnych, przeznaczonych na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Wskazana kwota nie może zostać przeznaczona na wydatki związane z utrzymaniem jej rodziny, a gwarancją jej bezzwrotności jest wyłącznie prawidłowe rozdysponowanie środków stosownie do reguł wynikających z zawartej ze skarżącą umowy. W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej stanowi o wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 11 w związku z art. 36 pkt 2 lit. j ustawy, mającym wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym ich uchylenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie dochodu skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej dokonanej przez Sąd, a następnie podjęcie odpowiedniego do tych ustaleń rozstrzygnięcia merytorycznego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz 152 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.