II SA/Sz 454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r., Nr [...] Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2018 r. D. Polska S.A. z siedzibą w K. zwróciła się do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z parkingami, wewnętrznymi drogami dojazdowymi i niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym R. , gmina W.. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Od tej decyzji odwołanie wniosła M. M. - reprezentująca [...] osób uznanych przez organ I instancji za strony postępowania postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] (mieszkańców R. , W., P., G. , L. , D., G., N., P.). Zaskarżonej decyzję zarzuciła realizację budowy w sąsiedztwie działki, na której urządzony jest plac zabaw oraz zakład opieki zdrowotnej. Podniosła, że przewidując urządzenie parkingu organ nie odniósł się do oddziaływań na jednolite części wód podziemnych oraz jednolite części wód powierzchniowych oddziaływujących przez wody opadowe oraz roztopowe z powierzchni utwardzonej gruntu działki o tak dużej powierzchni parkingowej. W jej ocenie, organ nie zważył jak to oddziaływanie wpłynie na działki sąsiednie, w tym na plac zabaw oraz drogi powiatowe. Zarzuciła organowi I instancji brak odniesienia się co do istniejących infrastruktur - dróg powiatowych, znajdujących się, jak podała, w opłakanym stanie. Stwierdziła, że wzmożony ruch pojazdów wielkogabarytowych i brak chodników oraz pobocza w obrębie wioski ewidentnie wpłynie na bezpieczeństwo dzieci zmierzających do szkoły oraz wielu mieszkańców. Jednocześnie z uwagi na zgon jednej z osób uznanej za stronę - B. P. - wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Kolegium wskazało, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według Kolegium postępowanie poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyczerpuje tryb określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa - budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z budynkami pomocniczymi gospodarczo-garażowymi oraz budynki usługowe (poczta). Organ I instancji, mając zatem na względzie to, że obok istniejącej na danym obszarze podstawowej funkcji mieszkalnej, niezbędne jest jej uzupełnienie - usługami towarzyszącymi mieszkalnictwu, w niezbędnym dla mieszkańców, podstawowym zakresie. W ramach zabudowy mieszkaniowej, zwłaszcza tworzącej osiedle lub zwarty zespół, niezbędnym elementem porządkującym i wzbogacającym powyższą funkcję, jest uzupełniająca funkcja handlowo - usługowa. W ocenie Kolegium, przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określając parametry dla planowanej na działce nr [...] ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 metrów od strony frontu działki przylegającego do drogi publicznej, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej - do 18 metrów, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - maksymalnie do 11 m do kalenicy; określono, że dach o spadku połaci dachowych od 15° do 25°. Na terenie inwestycji nakazano zabezpieczyć miejsca postojowe dla 20 pojazdów. W punkcie 3 decyzji z dnia [...] r., w części odnoszącej się do ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ustalono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Sieć energetyczna - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci; sieć wodociągowa - z sieci wodociągowej; kanalizacyjna sanitarna-do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej do szczelnego zbiornika na ścieki bytowe; odprowadzanie wód opadowych - według przepisów odrębnych; odpady stałe - wywóz na wysypisko komunalne na podstawie umowy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium uznało wywody odwołania o pominięciu przez organ I instancji kwestii związanych z realizacją planowanego zamierzenia w sąsiedztwie placu zabaw, czy zakładu opieki zdrowotnej. Nadto poza granice rozstrzyganej sprawy wykraczają też kwestie dotyczące wskazanej przez odwołującą Uchwały Rady Gminy Wałcz z dnia 28 czerwca 2018 r. Nr XLVIII/312/2018r., kwestie dotyczące stanu dróg w miejscowości R. , czy sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie wniosek odwołującej o zawieszenie postępowania z powodu zgonu jednego z mieszkańców wsi R. (dz. nr [...]), bowiem działka zmarłego B. P. usytuowana jest w odległości ponad 187 metrów od granicy działki wskazanej we wniosku inwestora. Kolegium wskazało, że aby osoba mogła być uznana za stronę postępowania, należałoby ustalić konkretną normę prawa materialnego, która powodowałaby, że planowana inwestycja może spowodować ograniczenie w zagospodarowaniu jej działki. Ewentualne subiektywne przekonania o tym, że planowana na działce nr [...] w R. działalność negatywnie wpłynie na interesy lokalnych przedsiębiorców, stworzy bliżej niesprecyzowane zagrożenie dla mieszkańców, zdaniem Kolegium, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu, nie popartym konkretami. Podsumowując Kolegium uznało, że planowane przez inwestora zamierzenie, spełnia warunki określone przepisami ustawy o planowaniu (...), nie stanowi ingerencji w ład przestrzenny, zaś zamierzenie inwestora nie będzie negatywnie wpływać na interesy osób trzecich. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła M. M., zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, tj.: art. 28 K.p.a. i art. 97 K.p.a.; - przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz 138 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy W. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowania w sprawie i stanowisko organów wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W ocenie Skarżącej na podstawie przedłożonej dokumentacji zdjęciowej i mapy sytuacyjnej jednoznacznie można stwierdzić, że planowana inwestycja jest sprzeczna z funkcją już istniejących obiektów, terenu oraz infrastruktury drogowej, przyrodniczej itd. (brak budynku usługowego, brak możliwości zabudowy 20 miejsc parkingowych). Podkreśliła, że organ ma obowiązek z urzędu zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 97 K.p.a., w tym w razie śmierci strony. Skoro organ I instancji, na podstawie wydanego postanowienia, za stronę postępowania uznał między innymi zmarłego B. P., to powinien był zawiesić postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2019 r. D. Polska S.A. w K. odnosząc się do zarzutów skargi, podzieliła stanowisko organów orzekających w sprawie. W ocenie Spółki zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie, a tym samym skarga powinna zostać w całości oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkować musiało ich uchyleniem. Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania, wobec braku przepisu szczególnego w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. W myśl wskazanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz inwestora, a także właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tych podmiotów. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia, czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Lektura akt sprawy prowadzi do wniosku, że kwestia ta nie została prawidłowo zbadana przez organy orzekające w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskiem z dnia 9 października 2018 r. M. M., na podstawie art. 28 K.p.a. zwróciła się do organu I instancji o uznanie jej oraz pozostałych osób wymienionych w załączniku "Lista mieszkańców sprzeciwiających się powstaniu marketu D. w miejscowości R." za strony postępowania i o wyrażenie zgody na ich czynny udział w tym postępowaniu. Zawiadomieniem z dnia 12 października 2018 r. oraz z dnia 2 listopada 2018 r. organ wezwał M. M. do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie pełnomocnictwa, a następnie do dostarczenia listy osób reprezentowanych w wersji czytelnej z pełnymi danymi adresowymi i do dokonania opłaty skarbowej. Powyższe braki wniosku zostały uzupełnione przez wnioskodawczynię. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy W. wezwał do udziału w sprawie 76 osób wymienionych w ww. postanowieniu i jednocześnie uznał za strony postępowania te osoby. Uzasadniając postanowienie Wójt [...] zacytował treść art. 28 K.p.a. i wskazał między innymi, że organ wydaje niniejsze postanowienie celem wykazania postępowania w zakresie uznania poszczególnych podmiotów za strony postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, za niedopuszczalne uznać należy zatem takie działanie organu, który nie czekając na wykazanie interesu prawnego przez wymienione w postanowieniu osoby jednocześnie w tym samym postanowieniu uznaje je za strony tego postępowania. W sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby organ pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania. W szczególności wątpliwości budzi uznanie za strony postępowania osoby, które wskazały adres zamieszkania w sąsiednich miejscowościach. Nie wydaje się aby osoby zamieszkujące w znacznym oddaleniu od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy były w stanie wykazać posiadanie interesu prawnego w postępowaniu z tego wniosku. Jak już wyżej wyjaśniono, co do zasady stronami takiego postępowania mogą być właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Natomiast właściciele nieruchomości dalej położonych tylko w sytuacji, gdy wykażą, że planowana inwestycja oddziałuje na ich własność. Wskazane uchybienia czynią tym samym przedwczesną ocenę kwestii zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć jednej z osób wymienionych we wniosku o uznanie jej za stronę postępowania. Nie jest bowiem jasne czy zmarłemu w trakcie postępowania B. P. przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Z tych samych przyczyn sąd uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na śmierć H. K.. Drugim istotnym uchybieniem organów obu instancji jest oparcie decyzji na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z części graficznej analizy, granice terenu analizowanego nie zostały wyznaczone zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami, tj. w odległości przynamniej trzech frontów działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Już tylko z tego powodu sporządzona analiza nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Również część tekstowa analizy nie zawiera ustaleń mogących stanowić podstawę do określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dla ustalenia, czy spełniony zostanie wymóg kontynuacji funkcji przepis ten wymaga ustalenia następujących danych: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza winna wskazywać konkretne obiekty wraz z konkretnie przytoczoną ich charakterystyką, która winna była zostać skonfrontowana z charakterem planowanych zamierzeń inwestycyjnych, w celu dokonania oceny, czy zachodzi ww. kontynuacja. Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna nie zawiera wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów posadowionych na konkretnych nieruchomościach. Akta sprawy nie pozwalają więc na poczynienie ustaleń w zakresie gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych na poszczególnych nieruchomościach. W ocenie sądu, bez danych w tym zakresie nie jest możliwe ustalenie, czy planowana inwestycja będzie kontynuowała zastaną na danym obszarze funkcję. Dopiero na podstawie wszystkich charakterystycznych wskaźników dotyczących danego terenu można ustalić, czy planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie. Nadto ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. W konsekwencji uznać należało, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybień tych nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy obarczoną wadami decyzję organu I instancji, czym naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni czy osoby wskazane we wniosku z dnia 9 października 2019 r. posiadają interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz czy dla wnioskowanej inwestycji, w oparciu o prawidłowo wykonaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.