II SA/Sz 455/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] znak [...], II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 96 ust. 2 pkt 7, art. 218 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zwolnił ze służby z dniem [...] r. sierż. M. K. z powodu upływu 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ wskazał, że M. K. został zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] r. z uwagi na toczące się wobec niego postępowanie karne o czyn z art. 178 a § 1 k.k. W dniu 8 stycznia 2016 r. wpłynął do Aresztu Śledczego wyrok w powyższej sprawie, który nie jest prawomocny. Zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Mając na uwadze powyższą regulację oraz fakt, że w związku z toczącym się postępowaniem karnym przez okres 12 miesięcy funkcjonariusz nie oczyścił się z winy, czego efektem jest wyrok stwierdzający popełnienie przez M. K. zarzucanego mu czynu o charakterze przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, organ postanowił zwolnić wymienionego ze służby. W odwołaniu od powyższej decyzji, M. K. zarzucił organowi dokonanie błędnych ustaleń zarówno natury faktycznej, jak i prawnej, które miałyby uzasadniać przyjęcie, że zachodzą podstawy do jego zwolnienia ze służby. Ponadto zarzucił: - naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, - niezgodność zaskarżonej decyzji z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - pominięcie okoliczności przemawiających za pozostawieniem M. K. w służbie tj. dotychczasowej pozytywnej opinii w zakładzie pracy, wielokrotnych wyróżnień za zaangażowanie i sumienność, - naruszenie art.107 § 3 k.p.a. z uwagi na skrótowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 3, art. 96 ust. 2 pkt. 7, art. 218 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny w sprawie wskazując, że przeciwko podejrzanemu M. K., Prokuratura Rejonowa pod sygn. [...] prowadziła dochodzenie o czyn z art. 178 a § 1 kk. i w dniu 2 stycznia 2015 r. wydano postanowienie o przedstawieniu M. K. zarzutu, o to że w dniu [...] r. o godz. [...] w S. na ul. [...] prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będąc w stanie [...] Na tej podstawie, decyzją personalną z dniem [...] r. funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy oraz wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne. W dniu [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją personalną nr [...] przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza na okres [...] miesięcy do dnia [...] W odpowiedzi na pismo Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. dot. zaawansowania czynności procesowych, Prokuratura Rejonowa pismem z dnia [...].r. poinformowała, że postępowanie w sprawie [...] prowadzone przeciwko M. K. zostało przekazane wraz z aktem oskarżenia w dniu [...] r. do Sądu Rejonowego sygn. akt.[...] . Sąd ten w dniu [...] r. wydał nieprawomocny wyrok nakazowy, od którego obrońca oskarżonego wniósł sprzeciw. W dniu [...].r. do Aresztu Śledczego wpłynął nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt: [...]. w którym Sąd uznał oskarżonego funkcjonariusza winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. tego że w dniu [...].r. o godz. [...] w S. na ul. [...] prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny marki [...] o nr rejestracyjnym [...] będąc w stanie [...]. tj. o czyn z art. [...]. Uznając funkcjonariusza winnym zarzucanego mu czynu Sąd warunkowo umorzył postępowanie przeciwko sierż. M. K. na okres próby roku, orzekł zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów na okres dwóch lat, zastosował środek karny -zatrzymanie prawa jazdy oraz zasądził świadczenie pieniężne w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne jest orzeczeniem stwierdzającym popełnienie przestępstwa. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że brak jest w sprawie jakichkolwiek podstaw do wyłączenia winy lub odpowiedzialności karnej oskarżonego. Z ustaleń poczynionych w toku prowadzonego postępowania sądowego i administracyjnego jednoznacznie wynika, że funkcjonariusz w dniu zdarzenia znajdował się pod wpływem alkoholu. Powyższe okoliczności przemawiają na niekorzyść funkcjonariusza. Fakt prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu oraz stopień upojenia alkoholowego, potwierdzają naganność takiego postępowania, a także wysoką szkodliwość czynu. Organ powołał się na zapis § 5 Regulaminu nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, zgodnie z którym "Funkcjonariusz i pracownik, zarówno w służbie, jak i poza służbą lub pracą, powinien zachowywać się w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego, unikać zachowań i sytuacji, które mogą godzić w dobre imię Służby Więziennej lub godność innych osób, dbać o społeczny wizerunek Służby Więziennej, podejmując działania służące budowaniu zaufania do niej." Wskazał też, że w myśl § 20 ust. 1 pkt 4 Regulaminu nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] r. w sprawie sposobu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej "funkcjonariusz jest obowiązany niezwłocznie poinformować w pisemnym raporcie drogą służbową przełożonego właściwego w sprawach osobowych o wszczęciu i zakończeniu postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego przeciwko niemu". W trakcie całego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz prezentował wyjątkowo bierną postawę, nie przestrzegając wymienionych przepisów. Ponadto, składając ślubowanie w dniu przyjęcia do służby sierż. M. K. zobowiązał się rzetelnie wykonywać powierzone mu zadania funkcjonariusza tej służby, przestrzegając jednocześnie wszystkich przepisów prawa i dbać o dobre imię służby. Dyrektor Aresztu Śledczego uznał, że okoliczności ustalone w postępowaniu sądowym stanowią wystarczającą podstawę do uznania, że skarżący swoim postępowaniem przyczynił się do pogorszenia wizerunku Służby Więziennej w opinii publicznej. Dbanie o dobre imię Służby to nie tylko należyte wykonywanie obowiązków w trakcie pełnienia służby, ale również sposób zachowania, czy też postępowania poza służbą, który może wpłynąć na postrzeganie tej formacji przez opinię publiczną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że Dyrektor Aresztu Śledczego dokonał oceny wszystkich okoliczności mających wpływ na zaskarżoną decyzję i nie przekroczył dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, M. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem interesu M. K.; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli m.in. wskutek pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji podstaw wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] r., sygn. akt [...] - art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy, w szczególności sentencji i treści uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...]r., sygn. akt [...] - art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w ramach podstaw uznania administracyjnego przewidzianego w ww. przepisie znajduje się kwestia naruszenia zasad regulaminu w sprawie pełnienia służby przez funkcjonariuszy służby więziennej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że kwestia ta nie powinna mieć znaczenia przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący zauważył, że przepis stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wprowadza tylko jedną przesłankę, jaka winna być spełniona, aby możliwe było wydanie decyzji w przedmiotowym zakresie, tj. upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia. W pozostałym zakresie decyzja ta opiera się na uznaniu administracyjnym. Działając na podstawie uznania administracyjnego organ ograniczony jest ramami wydawanej decyzji oraz zasadą przewidzianą w art. 7 k.p.a. co oznacza, że z jednej strony musi wziąć pod uwagę okoliczności ściśle związane z materialnoprawną podstawą wydawanej decyzji, a z drugiej wyważyć interes społeczny z indywidualnym interesem strony. Zdaniem skarżącego, wizerunek czy dobre imię Służby Więziennej nie może stanowić interesu społecznego, który stoi ponad interesem indywidualnym funkcjonariusza przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Takie rozumienie interesu społecznego w ramach art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie więziennej, prowadziłoby do wniosku, że już samo pozostawanie w służbie funkcjonariuszy, którzy są zawieszeni przez okres ponad 12 miesięcy stoi w sprzeczności z wizerunkiem Służby Więziennej - z czym nie sposób się zgodzić. W ocenie skarżącego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w sposób wybiórczy dokonał oceny wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego. Z jednej bowiem strony organ powołuje się w decyzji na jego treść wskazując, że wyrok warunkowo umarzający jest wyrokiem stwierdzającym winę oskarżonego, a z drugiej strony w całości pomija część uzasadnienia wyroku, w której sąd wyjaśnia, dlaczego warunkowo umorzył postępowanie karne zamiast skazać oskarżonego, o co wnosił oskarżyciel publiczny. Organ pominął tą część uzasadnienia gdzie Sąd miał na uwadze, że wyrok skazujący w konsekwencji doprowadziłby do sytuacji, w której oskarżony zostanie podwójnie ukarany za ten sam czyn - wyrokiem karnym, a następnie wydaleniem ze służby. W celu uniknięcia zwolnienia M. K. ze służby, sąd postanowił warunkowo umorzyć postępowanie, orzekając jednocześnie surowe środki karne (dłuższy, aniżeli wnioskowany przez prokuratora okres zakazu prowadzenia pojazdów oraz wyższe świadczenie pieniężne). Wydana decyzja niweczy cele, jakie miał spełnić wydany wyrok sądu karnego. Skarżący zaznaczył, że okoliczności, na które powołuje się organ, nie wynikają z jego własnych ustaleń, a jedynie z nieprawomocnego wyroku sądu karnego. W związku z powyższym dochodzi do pewnego rodzaju sprzeczności - z jednej strony organ opiera swoje rozstrzygnięcie na fakcie wydania nieprawomocnego wyroku, a z drugiej strony nie dostrzega, że skoro w dniu [...] r. wydany został nieprawomocny wyrok (który organ uznaje), to tym samym odpadła przesłanka zawieszenia M. K. w obowiązkach służbowych jeszcze przed upływem 12 miesięcznego okresu zawieszenia. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że podstawą zwolnienia M. K. ze służby jest upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia. Wszelkie inne podawane przez organ okoliczności i dowody służyły jedynie wyczerpującemu i dokładnemu rozpatrzeniu sprawy, dlatego też organ zaprzeczył wszelkim twierdzeniom skarżącego, które nie zostały wprost przyznane. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U z 2016 r. poz. 713) zgodnie, z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Użyte w powyższym przepisie określenie "może zwolnić" wskazuje, że organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Kontrola przez Sąd decyzji uznaniowej, ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość jej wydania. Kontrola ta ma ustalić, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy w świetle przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu I instancji narusza wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zawiera bardzo lakoniczne i skrótowe uzasadnienie. W decyzji tej brak jest przedstawienia całokształtu materiału dowodowego oraz wszechstronnej jego analizy. Organ II instancji rozpoznając odwołanie M. K. obowiązany był ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów skarżącego ale również jej zgodność z przepisami prawa procesowego, które miały zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji główny nacisk położył na wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznający M. K. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 178 § 1 k.k. i warunkowo umarzający postępowanie oraz na regulaminy wewnętrzne obowiązujące funkcjonariuszy Służby Więziennej. W ocenie Sądu słuszne jest spostrzeżenie skarżącego, że organ na poparcie swego stanowiska powołał się jedynie na tę część uzasadnienia wyroku, która dotyczy uznania winnym skarżącego popełnienia zarzucanego mu czynu, natomiast przemilcza odniesienie się do motywów Sądu odnośnie warunkowego umorzenia postępowania wobec M. K. Takie uzasadnienie decyzji narusza art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem odniósł się tylko do okoliczności przemawiających za zwolnieniem skarżącego ze służby, natomiast nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności mających przemawiać na jego korzyść. Z akt sprawy wynika, że M. K. jest funkcjonariuszem z ponad 13- letnim stażem w służbie z dobrymi opiniami służbowymi podkreślającymi jego zaangażowanie i dyspozycyjność. Czyn za jaki skarżący został ukarany wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] w sposób oczywisty jest naganny, ale wystąpił w trudnym okresie, gdy skarżący miał problemy rodzinne, zdrowotne i przebywał na zwolnieniu lekarskim. W ocenie Sądu, organ mając do dyspozycji procesowy luz decyzyjny nie odniósł się wszechstronnie do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do zarzutów skarżącego przedstawionych w odwołaniu, lecz skupił się głównie na wykazaniu naruszenia przez skarżącego tzw. "dobrego imienia służby". W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że podstawą zwolnienia M. K. ze służby jest upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia. Mając na uwadze fakt, że zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, nie można przyznać organowi racji, iż jest to główna przesłanka podjętej decyzji. Jak zaznaczono na wstępie, skoro jest to decyzja uznaniowa, organ winien wszechstronnie umotywować zwolnienie funkcjonariusza, skoro przepis stanowi, że organ "może", a nie jest obowiązany to uczynić w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Reasumując należy stwierdzić, że organy, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, przeprowadzając postępowanie w przedmiotowej sprawie naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz przepisy art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ I instancji zbierze i rozpatrzy cały zgromadzony materiał dowodowy. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. po rozstrzygnięciu sprawy, swoje stanowisko wyrazi w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, w którym w sposób wyczerpujący ustosunkuje się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a swoją argumentację wyrazi w sposób zrozumiały i przekonywujący. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.