II SA/Sz 455/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania z dnia 21 stycznia 2022 r., wniesionego przez K. i J. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego wykonania i rozpoczęcia rozbiórki budynku gospodarczego, położonego na działkach [...] i [...] obr. ewidencyjny [...] nr [...] P., przeprowadzonej przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w P. , jako bezprzedmiotowe - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, w tym wskazał, że Ośrodek Sportu i Rekreacji w P. pismem z dnia 8 lipca 2020 r. zgłosił Starostwu Powiatowemu w P. przeprowadzenie robót rozbiórkowych nie wymagających pozwolenia na budowę – "budynku zaplecza technicznego" o wysokości do 3 metrów, zlokalizowanego na granicy działek nr [...] oraz [...]. Obiekt został rozebrany w lipcu 2020 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naruszenia przepisów prawa w zakresie nieprawidłowego wykonania i rozpoczęcia rozbiórki budynku gospodarczego, położonego na działkach nr [...] i [...] obr. ewidencyjny [...], nr [...] P., przeprowadzonej przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w P. — jednostki budżetowej Gminy P. W wyniku przeprowadzonych w dniu 19 października 2021 r., kolejnych czynności kontrolnych wskazanej nieruchomości, organ powiatowy ustalił że ww. budynek stanowił zaplecze budowy obiektu sportowego (szatni, garaży, zaplecza sportowego) oraz był posadowiony na granicy dwóch działek nr [...], której właścicielem jest Gmina P. i jest w użytkowaniu wieczystym skarżących i nr [...], należącej również do Gminy P. . Podmiot który dokonał wyburzenia budynku nie poinformował użytkowników wieczystych nieruchomości nr [...] o tym, że wchodzi na teren nieruchomości. W oparciu o poczynione ustalenia organ powiatowy wydał w dniu 3 stycznia 2022r., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przytoczoną na wstępie decyzję umarzającą postępowanie w sprawie legalności rozbiórki ww. budynku. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że rozbiórka budynku gospodarczego została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia robót rozbiórkowych z dnia 8 lipca 2020 r. dokonanego przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w P. który dodatkowo pismem z dnia 13 lipca 2020 roku poinformował Starostę P. , że budynek gospodarczy znajduje się w awaryjnym stanie technicznym, co wymusza konieczność przystąpienia do robót rozbiórkowych w dniu 11 lipca 2020 r. Starosta [...] w terminie 21 dni nie wniósł sprzeciwu do wykonania ww. robót. Jednocześnie podniesiona przez strony w toku postępowania kwestia wysokości budynku i jego odległości od granicy działki (cyt.: "była mniejsza niż połowa jego wysokości"), w ocenie organu I instancji, nie może być w tym przypadku rozpatrywana, gdyż budynek położony był po obu stronach granicy działek nr [...] i [...] obr. ewidencyjny [...] nr [...] P.. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że dokonując wykładni przepisu art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wystarczy kierować się jedynie jego wykładnią literalną lecz należy również brać pod uwagę jego wykładnię celowościową i systemową, a więc cel i sens stosowania przepisu. Gdy obie graniczące ze sobą nieruchomości należą do jednego właściciela i w grę nie wchodzi ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich nie ma uzasadnienia aby ograniczać właściciela w wykonywaniu jego praw, tym bardziej jeśli nie czyni on żadnych zagrożeń ani naruszeń w stosunku do działki sąsiedniej. Organ powiatowy mając na uwadze, że obiekt został rozebrany na podstawie skutecznego zgłoszenia, a jego rozbiórka nastąpiła przed dniem wszczęcia przez nadzór budowlany postępowania administracyjnego, uznał za konieczne umorzenie postępowania w rozpatrywanej sprawie, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją K. i J. K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Jednocześnie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny. Ponadto zarzucili naruszenie: - art. 30b ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) poprzez przyjęcie przez PINB, iż doszło do skutecznego zgłoszenia robót rozbiórkowych budynku posadowionego w granicy działki podczas gdy rozbiórka budynku o powierzchni 56,34 m2, którego odległość od granicy działki była mniejsza od połowy jego wysokości, winna nastąpić w drodze decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę; - art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez PINB, iż zapisów art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego nie można rozpatrywać w przypadku gdy budynek jest posadowiony w granicy działki oraz dokonanie wykładni rozszerzającej zapisów niniejszego artykułu na niekorzyść skarżących, podczas gdy dwie przesłanki wymienione przez ustawodawcę w treści art. 31 ust. 1 Prawa, budowlanego muszą zostać spełnione równocześnie, tj. wysokość budynku niższa niż 8m oraz jego odległość od granicy działki nie może być mniejsza niż połowa jego wysokości, aby dokonać rozbiórki budynku na zgłoszenie; - art. 47 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez PINB, że rozbiórka budynku w granicy działki może nastąpić w drodze zgłoszenia robót rozbiórkowych niewymagających pozwolenia na rozbiórkę, bez uprzedniego poinformowania i uzgodnienia z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) sąsiedniej nieruchomości o wejściu na teren jego nieruchomości, podczas gdy z treści art. 47 Prawa budowlanego wynika, iż inwestor winien był najpierw uzyskać zgodę właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości, a w razie jej nieuzyskania zgodę Starosty [...] w ramach decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, gdyż obiekt budowlany nie istnieje (został rozebrany) wobec czego organ nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył przepis art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że wynika z niego, iż decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wymaga rozbiórka budynków i innych obiektów budowlanych o wysokości poniżej 8 metrów, jeżeli ich odległość od granicy działki jest równa bądź mniejsza niż połowa jego wysokości. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że wysokość przedmiotowego budynku wynosiła od 2,80 do 3 m, zaś budynek ten posadowiony był jednocześnie na dwóch działkach, co oznacza, że w celu jego legalnej rozbiórki, tj. zgodnej z ww. art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wystarczającym było uprzednie zawiadomienie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przyjęte bez sprzeciwu, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Wobec powyższego rozbiórka przedmiotowego budynku wykonana została zgodnie z prawem. Nadto z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę wymagana jest ze względu na ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ponieważ rozebrany budynek usytuowany był na dwóch działkach stanowiących własność tego samego podmiotu, tut. organ zgadza się z oceną PINB w P. przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do tego, że uzyskanie takiego pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku również z tego względu nie było wymagane. W oparciu o zapisy z ksiąg wieczystych organ ustalił, że właścicielem działek nr [...] [...]) jak też nr [...] (nr [...]) jest Gmina P. przy czym użytkownikami wieczystymi tej ostatniej są K. K. i J. K.. Z akt sprawy i z treści ww. odwołania wynika, że skarżący zarzucają inwestorowi wskazanych robót rozbiórkowych czyli Gminie P. że ta nie podjęła starań o uzyskanie zgody na wejście i przystąpienie do robót na terenie nieruchomości objętej ww. działką nr [...], naruszając tym ich prawa wynikające z użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Odnosząc się do powyższej kwestii naruszenia praw użytkowników wieczystych przez jej właściciela organ wyjaśnił, że spór w tym zakresie może zostać rozstrzygnięty w postępowaniu cywilnym. Jednocześnie podniósł, że przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane może stanowić podstawę dla właściciela działki czy jej użytkownika wieczystego, na którą chce wejść inny podmiot w celu wykonania robót budowlanych w stosunku do obiektu budowlanego posadowionego przy granicy tej działki, do niewpuszczenia tego podmiotu (niewyrażenia zgody na wejście na działkę przez podmiot chcący wykonać roboty budowlane). Powyższe oznacza, że art. 47 nie stanowi kompetencji dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania czynności po zakończeniu wykonywania robót budowlanych. Odwołując się do utrwalonego poglądu wyrażonego zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym organ II instancji podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu; przy czym bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy do wydania decyzji w zakresie kompetencji organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek został rozebrany na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia robót rozbiórkowych, przy czym - biorąc pod uwagę wysokość tego budynku - w celu jego rozbiórki, zgodnie z ww. art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wymagane było jedynie złożenie takiego zgłoszenia (nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę). Tym samym brak jest podstaw do podejmowania czynności oraz wydania orzeczeń administracyjnych przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Brak podstaw do wydania nakazów czy zakazów przez organy nadzoru budowlanego, oznacza, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Tym samym umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego przez PINB w P. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy uznał za zasadne. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją K. K. i J. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożyli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie zarzucili zaskarżonej decyzji: 1.naruszenie art. 30b ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) poprzez przyjęcie, iż doszło do skutecznego zgłoszenia robót rozbiórkowych podczas gdy rozbiórka przedmiotowego budynku o powierzchni 56,34 m2 posadowionego w granicy działki o nr ewid. [...] i [...], którego odległość od granicy działki była mniejsza od połowy jego wysokości, winna nastąpić w drodze decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę; 2. naruszenie art. 47 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że rozbiórka budynku w granicy działki może nastąpić w drodze zgłoszenia robót rozbiórkowych niewymagających pozwolenia na rozbiórkę, bez uprzedniego poinformowania i uzgodnienia z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) sąsiedniej nieruchomości o wejściu na teren jego nieruchomości, podczas gdy z treści art. 47 Prawa budowlanego wynika, iż inwestor winien był najpierw uzyskać zgodę właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości, a gdy to nie powiedzie się, zgodę Starosty [...] w ramach decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, gdyż obiekt budowlany nie istnieje (został rozebrany) wobec czego organ nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy organ nie rozstrzygnął co do istoty sprawy legalności rozbiórki budynku - czy rozbiórka budynku odbyła się w sposób legalny zgodnie z brzmieniem art. 30b ust. w zw. z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Sądowa kontrola dokonana według powyższego kryterium, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiot kontroli stanowiła decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.- dalej "k.p.a."), postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na granicy działek o nr [...] (stanowiącej własność Gminy P. we współużytkowaniu wieczystym skarżących) oraz nr [...] (stanowiącej własność Gminy P.) położonych na terenie gminy P. W toku wszczętego w tym przedmiocie postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, że Dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. pismem z dnia 8 lipca 2020 r. (k. 3 akt administracyjnych) złożył, przyjęte bez sprzeciwu, zawiadomienie o przeprowadzeniu robót rozbiórkowych wskazanego wyżej obiektu. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, ale wymaga zgłoszenia, rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Jak wynika z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że wysokość przedmiotowego budynku wynosiła od 2,80 do 3 metrów oraz, że budynek był posadowiony na granicy działek nr [...] oraz [...] w P., należących do tego samego podmiotu – Gminy P. Kwestionowane przez skarżących roboty rozbiórkowe, jak prawidłowo uznały organy, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Inaczej rzecz ujmując wystarczającym dla zgodnej z prawem rozbiórki tego obiektu – było wcześniejsze zawiadomienie Starosty [...], czyli organu administracji architektoniczno – budowlanej, przyjęte bez sprzeciwu, o zamiarze wykonania tego typu robót. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skutkujące umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie przez prowadzący postępowanie organ stosownego aktu, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Aktem w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji jest wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Zachodzi wówczas bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy natomiast rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Mając na uwadze, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło legalności robót rozbiórkowych, które według ustaleń organu nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji gdy zostało przyjęte bez uwag zgłoszenie wykonania tych robót, tym samym zdaniem Sądu prawidłowo organy umorzyły to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na naruszeniu praw skarżących poprzez podjęcie prac rozbiórkowych bez ich zgody stosownie do art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią powołanego przepisu - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Przeprowadzenie robót polegających na rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego w lipcu 2020 r., czyli przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, które nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2021 r., spowodowało, że organy administracji publicznej nie miały podstaw prawnych do wydania jakichkolwiek aktów prawnych na podstawie powołanego przepisu, już po zakończeniu tych robót. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych dotyczących ochrony prawa własności (tj. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji), które skarżący wiążą z naruszeniem ich praw jako użytkowników wieczystych nieruchomości przez jej właściciela, gdyż kwestie te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, a spory w tym zakresie pomiędzy użytkownikami wieczystymi a właścicielem są rozpatrywane przed sądem powszechnym. W świetle zebranego materiału dowodowego, nie można zarzucić organom budowlanym wadliwości dokonanych ustaleń i zakwestionować podjętego w oparciu o nie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec zatem niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu skargę zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.