II SA/Sz 456/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę. 1. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o przywróceniu pasa drogowego ulicy [...] (działka nr [...] "dr" z obrębu [...]) do stanu poprzedniego poprzez usunięcie przez syndyka masy upadłości P. F. "K.-C." spółki z o.o. z siedzibą w T. kasetonów po zdemontowanych reklamach umieszczonych na ścianie budynku o łącznej powierzchni 3,84 m2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że P. F. K.-C. sp. z o.o. dysponowało pasem drogowym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Kontrola pasa drogowego przeprowadzona przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S. w dniach [...] r., [...] r., [...] r., i [...] r. wykazała funkcjonowanie w pasie drogowym kasetonów po zdemontowanych reklamach o łącznej powierzchni 3,84 m2. Pismem z dnia [...] r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie dwóch kasetonów, a w dniu [...] r. przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowego zajęcia. Oględziny wykazały funkcjonowanie dwóch kasetonów po zdemontowanych reklamach o łącznej powierzchni 3,84m2, brał w nich udział pełnomocnik syndyka masy upadłości Spółki. W takiej sytuacji zarządca drogi, na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych zobowiązany jest orzec w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wprawdzie reklamy umieszczone na podstawie zezwolenia przez Spółkę w pasie drogowym zostały usunięte i nie eksponują już informacji wizualnych, ale nadal naruszają przestrzeń pasa. Nie należy ich jednak traktować jako reklamy, ale jako urządzenia, przedmioty lub materiały, do których odnosi się przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wygaśnięcie zezwolenia nakłada na właściciela reklamy obowiązek jej usunięcia wraz z jej elementami konstrukcyjnymi. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 i 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614). 2. Odwołanie od tej decyzji wniósł syndyk masy upadłości P. F. "K.-C." Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 36 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że 14-dniowy termin jest terminem odpowiednim na wykonanie przez stronę zobowiązania wynikającego z decyzji, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niedostateczne przywołanie uzasadnienia prawnego w zakresie nałożonego na stronę terminu wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny i budzący wątpliwości, a w konsekwencji uniemożliwiający lub utrudniający wykonanie zobowiązania wynikającego z decyzji. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o przywróceniu pasa drogowego Al. [...] w S. przez syndyka masy upadłości P. F. "K.-C." sp. z o.o. przez usunięcie dwóch kasetonów po zdemontowanych reklamach o pow. 1,92 m2 każdy, umieszczonych na ścianie budynku nr [...] w pasie drogowym Al. [...] w S. (dz. nr [...] "dr" z obrębu [...]). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego stanowi art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) – dalej "u.d.p.". Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Okoliczności faktyczne, które obligują organ do zastosowania tego przepisu, muszą wskazywać na: 1) zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu; 2) brak podstaw do podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że P. F. "K.-C." Sp. z o.o. zajmowało pas drogowy drogi powiatowej Al. [...] w S. (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) celem umieszczenia trzech reklam o łącznej powierzchni 5,84 m2 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] do dnia [...] r. Po upływie tego terminu strona nie legitymowała się nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, natomiast kontrola pasa drogowego przeprowadzona po upływie terminu wskazanego w ww. zezwoleniu wykazała funkcjonowanie w pasie drogowym dwóch kasetonów po zdemontowanych reklamach. Nadto na gruncie rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym w sprawie zaistniały obydwie przesłanki zastosowania art. 36 u.d.p., a w konsekwencji organ zobowiązany był wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Decyzja wydawana w oparciu o art. 36 u.d.p. ma charakter związany co oznacza, że w przypadku zaistnienia w danym stanie faktycznym przesłanek określonych w tym przepisie, organ zobowiązany jest do orzeczenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Jednakże decyzja organu I instancji nie mogła się ostać, częściowo z powodów podniesionych w odwołaniu. W decyzji organu I instancji nakazano stronie realizację nałożonego na nią obowiązku w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. pod rygorem wszczęcia egzekucji o charakterze niepieniężnym. Strona odwołująca się zarzuciła, że tak określony termin uznać należy za zbyt krótki na realizację nałożonego na stronę obowiązku. Tymczasem art. 36 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości określenia przez zarządcę drogi terminu wykonania tego rodzaju obowiązku. Decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak termin, warunek i zlecenie. Nie ulega wątpliwości, że treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę stanowi zatem element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy prawa nie przewidują określonego działania administracji, wówczas oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny, co wynika z zasady praworządności zawartej w art. 6 i 7 k.p.a. Co do kwestii wymagalności obowiązku nałożonego decyzją administracyjną nie ulega wątpliwości, iż z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek staje się ostateczna, podlega ona wykonaniu. Decyzja organu I instancji naruszała prawo w zakresie, w jakim ustalono w niej termin realizacji przez podmiot zobowiązany obowiązku nałożonego decyzją (14 dni od daty doręczenia decyzji). Ponadto, rozstrzygnięcie decyzji zawierało nieprecyzyjne oznaczenie budynku, z którego należy usunąć kasetony po zdemontowanych reklamach. Numer porządkowy przedmiotowego budynku w pasie drogowym Alei W. w S. to [...]. Kolegium uznało, że należy uzupełnić rozstrzygnięcie o dane dot. numeru budynku oraz doprecyzować powierzchnię każdego z kasetonów znajdujących się w pasie drogowym (powierzchnia jednego kasetonu zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin w dniu [...] r. wynosi 1,92 m2 (0,60m x 3,20m). Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że lokalizacja przedmiotowych kasetonów musi być stronie postępowania znana, skoro na podstawie decyzji z dnia [...] r. P. F. "K.- C." Sp. z o.o. uzyskała zezwolenie na zajecie pasa drogowego drogi powiatowej Al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) celem umieszczenia reklam. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się arkusz mapy zasadniczej pochodzący z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., na którym oznaczona została przez organ I instancji lokalizacja przedmiotowych kasetonów, opisany na niej został również budynek, na którym kasetony są umieszczone ([...]). Z tych względów organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na nowo co do istoty sprawy, eliminując dostrzeżone wyżej uchybienia. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję syndyk masy upadłości P. F. "K.-C." sp. z o.o. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a także decyzji wydanej w I instancji, ponieważ zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zdaniem syndyka, decyzje powinny zostać skierowane do właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] przy Al. [...] w S., od którego Spółka wynajmowała lokal. Zdaniem syndyka, zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a tym samym w sprawie wystąpiła także przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie doszło też do naruszenia art. 36 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że kasetony umieszczone na ścianie budynku znajdują się w pasie drogowym, a w konsekwencji wydanie decyzji orzekającej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy kasetony znajdują się poza pasem drogowym. W sprawie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy naruszył też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ orzekł co do istoty sprawy w sytuacji, gdy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. W uzasadnieniu skargi syndyk masy upadłości wyjaśnił, że w okresie od dnia [...] roku do dnia [...] roku, spółkę P. F. "K.-C." łączyła z właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na parterze budynku położonego w S. przy Al. [...] umowa najmu tego lokalu. Umowa ta została rozwiązana przez P. F. "K.- C." sp. z o.o. na podstawie oświadczenia o wypowiedzeniu z dnia [...] roku. Zwrot lokalu wynajmującemu nastąpił w dniu [...] roku, co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony przez strony umowy. W tym dniu Spółka przekazała wynajmującemu klucze do lokalu. Od tego dnia lokal niemieszkalny nr [...] znajdujący się na parterze budynku położonego w S. przy Al. [...] nr [...] nie był w posiadaniu Spółki. Z tego też względu, wykonanie obowiązku nałożonego w zaskarżonej decyzji jest niemożliwe, albowiem strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy Al. [...] nr [...] w S., który pozwoliłby jej na usunięcie kasetonów po zdemontowanych reklamach. Co więcej, po ogłoszeniu upadłości P. F. "K.-C." sp. z o.o. z siedzibą w T., wszystkie czynności podejmowane przez stronę skarżącą muszą pozostawać w związku z celem prowadzonego postępowania upadłościowego i muszą być uzasadnione ekonomicznie. Powoduje to obiektywną niemożność wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, kasetony zainstalowane na ścianie budynku nie znajdują się w pasie drogowym. Budynek przy Al. [...] w S. nie zalicza się do obiektów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego ani potrzebami zarządzania drogą. Jest to budynek wolnostojący, oddalony od drogi o charakterze mieszkalno-usługowym, niezwiązany z obsługą ruchu drogowego ani potrzebami zarządzania Al. [...] w S.. Z tego względu kasetony umieszczone na ścianie tego budynku nie znajdują się w pasie drogowym Al. [...] w S., co oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36 ustawy o drogach publicznych. W ocenie syndyka, organy nie zgromadziły i nie oceniły pełnego materiału dowodowego w sprawie, nie ustaliły, czy Spółce przysługuje tytuł prawny do lokalu, co umożliwiłoby usunięcie kasetonów. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zaskarżona decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 36 u.d.p. może być ten, kto dokonał faktycznie nielegalnego zajęcia pasa drogowego, albo zajęcia pasa drogowego niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia. Spółka posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w S. w okresie od [...] r. do [...] r. celem umieszczenia trzech reklam o łącznej powierzchni 5,84 m2. Po upływie okresu objętego zezwoleniem Spółka nadal zajmowała pas drogowy bez stosownego zezwolenia, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., co potwierdzają protokoły kontroli pasa drogowego. Dopóki nie zostanie przywrócony stan poprzedni, będzie istniał "stan zajęcia pasa drogowego". Ponieważ Spółka nie przywróciła pasa drogowego po upływie terminu objętego zezwoleniem, należało uznać, że nadal zajmowała pas drogowy. W świetle tego okoliczność, że Spółka aktualnie nie dysponuje lokalem mieszkalnym nr [...] przy Al. [...] w S., nie oznacza, by decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, czy by była decyzją niewykonalną. Umowa najmu, której przedmiotem był lokal mieszkalny znajdujący się w budynku, do ścian którego zamontowane zostały reklamy nie zmienia tego, kto jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego. To, że umowa najmu została rozwiązana, nie powoduje, że odpowiedzialność administracyjna za przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego przeszła na właściciela lokalu. Właściciel lokalu w oświadczeniu z dnia [...] r. wskazał, że reklamy zostały zamontowane przez Spółkę za jego zgodą. Zatem to skarżąca Spółka zamontowała reklamy i ponosi odpowiedzialność za ich usunięcie, dlatego zasadnie została zobowiązana do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Ponadto, właściciel lokalu wyraża zgodę na demontaż kasetonów reklamowych pozostawionych na ścianie budynku, co wynika z jego pisma z dnia [...] r. Brak jest podstaw do uznania, by decyzja była niewykonalna, w szczególności o niewykonalności decyzji nie świadczy ogłoszenie upadłości Spółki. Kasetony zostały umieszczone w pasie drogowym Al. [...] przez skarżącą Spółkę, dlatego Spółka zasadnie została zobowiązana do ich usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że decyzja prawa nie narusza. 7. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało że po upływie okresu objętego zezwoleniem zarządcy drogi, a więc po dniu [...] r. P. F. "K.-C." Sp. z o.o. w upadłości, zajmowała pas drogowy Al. [...] w S.. Spółka nie uzyskała ponownego zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego potwierdzają protokoły kontroli pasa drogowego z dnia [...] r., oraz z [...] i [...] r. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji mapy sporządzonej w skali 1:500 wynika, że granica pasa drogowego Al. [...] w S. (dz. dr. nr [...]) przebiega po obrysie budynku przy Al. [...] w S.. Zatem kasetony po zdemontowanych reklamach zamontowane na tym budynku, wchodzące w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, zajmują pas drogowy. Pas drogowy według ustawy o drogach publicznych to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarzadzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Słusznie uznały organy orzekające w sprawie, że okoliczność, iż skarżąca Spółka nie posiada obecnie tytułu prawnego do lokalu który wynajmowała, znajdującego się na parterze budynku przy Al. [...] w S., nie ma wpływu na jej administracyjną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego, po upływie okresu zezwolenia. Spółka, wynajmując lokal w którym prowadziła działalność gospodarczą, umieściła reklamy na ścianie budynku, w którym lokal się znajduje, za zgodą właściciela lokalu, zarządcy budynku i zarządcy drogi. 8 Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że rozwiązanie umowy najmu lokalu powoduje, iż odpowiedzialność za umieszczenie elementów konstrukcyjnych reklamy przez Spółkę na ścianie budynku, przechodzi na właściciela lokalu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i została wydana po przeprowadzeniu odpowiadającego wymogom k.p.a. postępowania administracyjnego. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu sprzed uzyskania zezwolenia na jego zajęcie i został oceniony przez organy administracji poprawnie. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że zamieszczenie w decyzji organu I instancji terminu wykonania obowiązku nie miało oparcia w przepisach prawa, dlatego korzystając ze swoich uprawnień reformatoryjnych, nieprawidłowość tę usunął. 9 Z powodów przedstawionych powyżej, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.