II SA/Sz 457/17

Dnia 11 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za uzasadnione oraz stwierdzenia przewlekłości postępowania postanawia: odrzucić skargę Wojewoda Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej "K.p.a.", uznał za uzasadnione zażalenie S. W. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę G. postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego na działce nr [...] w obrębie W. w gminie N. Wojewoda stwierdził, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 stycznia 2017 r. W dniu 27 lutego 2017 r. S. W. złożył skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r. W skardze podniósł, że ocena postępowania Starosty G. zawarta w postanowieniu nie jest merytoryczna, a wyłącznie proceduralna, nie analizuje postępowania organu I instancji polegającego na bezpodstawnym żądaniu dodatkowej opłaty za odrolnienie gruntu. Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., zważył co następuje: W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia na przewlekłość postępowania. Zakres kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarga na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie w sprawach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. W myśl art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 K.p.a.). Zażalenie, o którym mowa ww. przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem na postanowienia (art. 141 § 1 K.p.a.), lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 160; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 136). Zażalenie przysługuje wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie: 1) nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2), 2) nie załatwił sprawy przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3, chociaż był obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki jeszcze przed upływem terminu, 3) nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3, 4) nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 35 § 4), 5) zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje termin wyznaczony w myśl art. 36 § 1, 6) zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz nie załatwił sprawy w tym nowym terminie. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłość postępowania, uruchamia działania nadzorczego organu wyższego stopnia. Postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia w wyniku rozpoznania zażalenia nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Złożenie zażalenia w tym trybie stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej I instancji. Niezależnie bowiem od prawnego charakteru zażalenia i podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, jest to niewątpliwie środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż po wniesieniu zażalenia strona wyczerpała przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia, a mianowicie właśnie "zażalenie". Zaskarżone postanowienie zawierało pouczenie, o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu rozpoznającego wniosek inwestora, a więc Starosty G. Wniesiona skarga dotyczy jednak postanowienia Wojewody Z. z dnia [...] r., a nie bezczynności organu I instancji. Na tego rodzaju postanowienie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 58 § 1 punkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.