II SA/Sz 459/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi B. i W. K. na decyzję Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia części zarzutu dotyczącego projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. oddala skargę Pismem z dnia [...] r. B. i W. K. po zapoznaniu się z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], wnieśli zarzuty w sprawie podziału działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu podnieśli, że Spółdzielnia [...] w dniu [...] r. wystąpiła z wnioskiem do Urzędu Gminy aby działka nr [...] o pow. [...] ha w planie zagospodarowania przestrzennego gminy w całości była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W dniu [...] r. Spółdzielnia otrzymała odpowiedź - pismo nr [...], w którym zaopiniowano pozytywnie złożony wniosek. Małżonkowie B. i W. K. w dniu [..] r. nabyli działkę nr [...]. Przypadkowo, z ustnej informacji od pracownika Urzędu Gminy, dowiedzieli się o zmianach w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Następnie po przeprowadzonej rozmowie z Wójtem i urzędnikiem zostali poinformowani, że w drodze przyjętych zmian w planie działka nr [...] została podzielona na trzy części tj. pod budownictwo, pod usługi sportu i zieleń parkową oraz jako grunt rolny. Taki podział działki został utrzymany, dodatkowo działka pomniejszona została o szerokość [...] m. Reasumując B. i W. K. wnieśli aby działka nr [...] w całości została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jak było wskazane w pismach z [...] roku. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nieuwzględnienia w części zarzutu dotyczącego projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębach ewidencyjnych:[...] - Gmina [...], na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Rada Gminy [...] nie uwzględniła części zarzutu wniesionego przez B. i W. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębach ewidencyjnych: [...] - Gminy [...] dotyczącego ustaleń planu w stosunku do działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu podano, że zarzut w części dotyczącej przeznaczenia części działki na cele poszerzenia drogi gminnej do szerokości [...] m (poszerzenie o [....] m) został uwzględniony w ten sposób, że na cele poszerzenia drogi przeznacza się pas szerokości [...] m. Nie uwzględniając wniesionego zarzutu Rada Gminy kierowała się następującymi motywami: 1) Wielkość terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego została określona w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do zmiany "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Określając zakres terenu przeznaczonego do objęcia planem zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy kierowała się intencją zabudowy ulicy [...]. Z tego względu objęto pas terenu składający się z działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...]. Wielkość terenu jest taka, że zaplanowano na nim jeden rząd budynków. Przeznaczenie w planie terenu całej działki nr [...] byłyby niezgodne z ww. uchwałą, byłoby także niecelowe z punktu widzenia urbanistycznego. Działka ma szerokość około [...] m i długość w kierunku prostopadłym do ulicy [...] [...] m. Przeznaczenie w całości pod zabudowę wymagałoby zaplanowania (i wykonania w przyszłości) drogi o długości około [...] m i infrastruktury na koszt podatników. 2) Wydzielenie z części działki nr [...] terenu na cele komunikacyjne tj. poszerzenia drogi gminnej podyktowane jest koniecznością dostosowania parametrów drogi do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Szerokość 10 m jaka ma osiągnąć droga po planowanym poszerzeniu jest minimalną szerokością wymaganą przepisami ww. rozporządzenia. B. i W. K., działając przez pełnomocnika radcę prawnego A. B., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu podnieśli, że z pisma Zarządu Gminy z dnia [...] r. wynika, iż Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że wniosek Spółdzielni [...] o zmianę przeznaczenia działki nr [...] w całości na funkcję - "budownictwo jednorodzinne" został zaopiniowany pozytywnie. Tymczasem, mimo iż warunki i cechy samej nieruchomości się nie zmieniły, a infrastruktura wokół działki ma w zamiarze organu być rozwijana, skarżącym odmówiono zmiany przeznaczenia nabytej przez nich działki. Zdaniem skarżących, skoro warunki i cechy działki się nie zmieniły, to nie ma podstaw faktycznych i prawnych aby zmieniać stanowisko w tak istotnej kwestii. Przy tym organ nigdy nie wyjaśnił przesłanek zmiany swojego zdania w kwestii przeznaczenia przedmiotowej działki, a winien działać tak aby pogłębić zaufanie obywateli do działalności organu i kulturę prawną wśród obywateli. Zdaniem skarżących takie działanie gminy nie jest uzasadnione obiektywnymi przesłankami, a jedynie negatywnym stosunkiem członków organów gminy do skarżących i osobistą awersją. Praktyka taka stanowi jaskrawe pogwałcenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady bezstronnego wykonywania obowiązków administracyjnych. Ponadto skarżący zarzucili, że skoro w piśmie z dnia [...] r. Zarząd Gminy zaopiniował pozytywnie wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...], to winien był przedstawić tę propozycje Radzie Gminy. Tymczasem Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r., nie objęły całego obszaru tej działki. Wynika z tego, że właściciel nieruchomości został wprowadzony przez organ publiczny w błąd. Dalej skarżący wskazali na błędy postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżących zarzucili, że Zarząd Gminy nie wykonał wynikającego z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku zawiadomienia Spółdzielni [...] o nie uwzględnieniu wniosku na część działki. Zarzucili również naruszenie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego przepisów art. 107, art. 8 i art. 11 kpa oraz wskazali, że uchwała Rady Gminy wydana została na podstawie nie obowiązującego aktu prawnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Końcowo skarżący zarzucili, że uchwała Rady Gminy jest krzywdząca także ze względu na rozstrzygnięcia dotyczące kwestii przebiegu przyszłych dróg, ponieważ wytyczenie drogi gminnej przy zaborze [...] metrów gruntu budowlanego z i tak niewielkiej części przeznaczonej w planie do zagospodarowania stanowi niewspółmiernie wysoki uszczerbek w majątku skarżących. Stan taki jest tym bardziej wadliwy, iż działki po drugiej stronie drogi nie doznają uszczerbku mimo tego, że są znacznie większe. Tym samym cały ciężar poszerzenia drogi został przerzucony na ich barki i odbywa się za uszczupleniem ich majątku. Stanowi to naruszenie zasady równości obywateli wobec potrzeb samorządowych i nadmierne forsowanie interesu społecznego kosztem uzasadnionego interesu indywidualnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi wskazując, że Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego działa w ramach zasady uznania administracyjnego, kierując się także zasadami prawidłowego planowania przestrzennego. Ponadto organ podkreślił, że wstępne pozytywne zaopiniowanie przez Zarząd Gminy wniosku poprzedniego właściciela o przeznaczenie działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe nie miało charakteru przyrzeczenia, a jedynie charakter informacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie z mocy art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), zarzut do projektu planu zagospodarowania może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Wynika z tego, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy. W przedmiotowej sprawie skarżący podnoszą, że Rada Gminy zobowiązana była uwzględnić zgłoszony przez nich zarzut nie objęcia zmianą planu całej działki nr [...], opierając swoje przekonanie na treści pisma Zarządu Gminy z dnia [...] r. skierowanego do poprzedniego właściciela działki Spółdzielni [...]. Zdaniem skarżących pismo to jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa, a organy administracji publicznej związane są wydanymi decyzjami. Z takim stanowiskiem skarżących nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim pismo Zarządu Gminy z dnia [....] r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, ponieważ w przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest przepisu dającego podstawę wydania takiej decyzji. W szczególności podstawy takiej nie może stanowić uchwała rady gminy w sprawie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Również przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące procedurę uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych określających działki lub ich części, które mają być objęte pracami planistycznymi. Kwestie te jak i przeznaczenie terenów rozstrzygane są przez rady gmin w formie uchwał podejmowanych w granicach przysługującego jej uznania. Jest to, jak już wyżej podano, tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, rada gminy odrzucając zarzut skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, ani w przypadku przeznaczenia części działki skarżących pod zabudowę jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, ani w przypadku przeznaczenia części nieruchomości skarżących na poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Przewidując bowiem część działki skarżących po zabudowę kierowała się względami urbanistycznymi, uznając za celowe usytuowanie jednego rzędu budynków wzdłuż ulicy [...]. Natomiast przewidziany przebieg kwestionowanej drogi skrajem nieruchomości skarżących, nie pozbawia skarżących możliwości zabudowy własnej działki, a jednocześnie umożliwia dostosowanie szerokości drogi do warunków technicznych jakim powinna odpowiadać. W działaniach organu nie można dostrzec dowolności. Co do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia w trakcie procedury uchwalania planu przepisów kpa to należy uznać je za chybione, gdyż przepisy tego aktu w ogóle nie znajdują zastosowania w procedurze uchwalania planu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.