II SA/Sz 459/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 11, art. 98a, art. 147 ust. 1, 2 i art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej: "u.g.n."), po rozpoznaniu odwołania B. spółka jawna, od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia [...] października 2021 r., w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30.870,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. w obrębie [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 1,7187 ha, (wpisanej do KW nr KO [...]), spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy w tym wskazało, że opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2021 r. była drugą w przedmiotowej sprawie, wydaną na skutek decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021r., w której organ uznał wadliwość operatu szacunkowego w oparciu o który ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, ponieważ nie uwzględniał art. 98a ust. 1b u.g.n. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i dowodowego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. B. spółka jawna odwołała się od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2022 r. wskazując, iż w jej ocenie postępowanie organu było nieprawidłowe, naruszało generalne zasady określone w art. 6, art. 7, art. 10, art. 67 w związku z art. 68 § 1, art. 79 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 98 a ust. 1 u.g.n. bowiem w wyniku podziału nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Rozpoznając złożone odwołanie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Kolegium wyjaśniło, że opłata adiacencka została prawidłowo naliczona przez organ I instancji przy zastosowaniu stawki 15% wynikającej z uchwały Nr XVII/169/08 Rady Miasta S. z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2008r., nr 34, poz. 678) w oparciu o poprawiony operat szacunkowy, z którego wynika, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 3.224.600 zł natomiast po podziale 3.430.400 zł, co oznacza, że wskutek podziału wartość podzielonych nieruchomości wzrosła o 205.800 zł, a 15 % z tej kwoty stanowi wysokość opłaty adiacenckiej i wynosi 30.870 zł. Nadto zaznaczono, że podział nieruchomości został zatwierdzony na skutek złożenia wniosku przez stronę, decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2018r., która stała się ostateczna od dnia 22 maja 2018 r. Przechodząc do analizy akt sprawy organ II instancji wyjaśnił, iż opłata adiacencka zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia takiej opłaty. Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca w operacie szacunkowym obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej ww. nieruchomości. Przy czym operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości po podziale, odwołująca spółka mogła skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego odwołująca nie uczyniła, brak jest dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej. W tej sytuacji organ uznał zarzuty odwołującej za bezpodstawne. Zaznaczył, że zakwestionowany przez spółkę wybór nieruchomości przyjętych do porównania, a także wybór cech rynkowych istotnych dla dokonania wyceny spornej nieruchomości, stanowią domenę rzeczoznawcy, stanowiąc istotny element jego wiadomości specjalnych. Nie zgadzając się z powołaną decyzją B. spółka jawna z siedzibą w S. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn.zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu; 2. § 26, § 50, § 56 ust. 1 pkt 9 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy przyjmując określoną metodę wyceny wartości nieruchomości nie jest obowiązany przyjąć do porównania transakcje z rynku lokalnego położonego w bezpośredniej bliskości nieruchomości wycenianej, a także nie musi przedstawić w operacie szacunkowym szczegółowego sposobu dojścia do obliczeń ze wskazaniem wszystkich cech nieruchomości przyjętych do porównań; 3. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 a, art. 8 i art. 84 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm.), a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu podniesiono, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. w obrębie [...], powstałej w wyniku podziału jednej działki gruntowej numer [...] o powierzchni 1,7187 ha na dwie działki: numer [...] o powierzchni 0,7000 ha i numer [...] o powierzchni 1,0201 ha. Opłata adiacencka w wysokości 30 870,00 złotych została ustalona ostatecznie na podstawie operatu szacunkowego z dnia 10 sierpnia 2021 roku wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego R. Z.. Według skarżącej operat szacunkowy obarczony jest szeregiem wad, skutkującym nieprawidłowością wyceny, a w rezultacie nieprawidłowym wyliczeniem opłaty adiacenckiej. Jej zdaniem w operacie rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości winien przeanalizować lokalny rynek nieruchomości i dokonać wyboru obiektów porównawczych pod kątem podobieństwa działek zarówno przed, jak i po podziale. Określając wartość działki poprzez sumę wartości poszczególnych części funkcjonalnych rzeczoznawca udowodnił jednocześnie, iż nie mógł znaleźć obiektów podobnych dla całej działki, a tym samym pokazał, iż nie da się precyzyjnie ustalić wartości działki przed podziałem. Nadto w przedstawionym operacie szacunkowym brak jest pełnej analizy lokalnego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca nie przedstawił wszystkich istotnych cech mających, wraz z ich udziałem procentowym, wpływ na wartość nieruchomości. Tym samym brak jest możliwości odniesienia się do przedstawionej analizy rynku, gdyż operat szacunkowy nie zawiera żadnych obliczeń dotyczących wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości. Nie wiadomo na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy uznał, że właśnie przedstawione cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i to w takim wymiarze, jaki przyjęto w operacie. W przedstawionym operacie szacunkowym brak jest szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji tych transakcji oraz sprawdzenia, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował poprawki do skorygowania cen nieruchomości porównawczych. A żadna z przyjętych do porównań nieruchomości nie jest podobna do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto w ocenie skarżącej zlecenie wykonania drugiego operatu temu samemu rzeczoznawcy i przyjęcie zlecenia przez rzeczoznawcę do wykonania, przy naruszeniu prawa materialnego przez biegłego w pierwszym operacie, świadczy o braku bezstronności rzeczoznawcy R. Z.. Stosownie do treści art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. Wyłączenie biegłego na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wyłącznie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do jego bezstronności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec zaakceptowanego przez stronę skarżącą wniosku organu. Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowi przepis art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."). Powołany wyżej przepis stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne ( ust. 1a). Opłata adiacencka zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia takiej opłaty. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości skarżącej. W szczególności zarzuty skargi koncentrują się na rzetelności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że sporządzony w tej sprawie przez R. Z. operat z dnia 10 sierpnia 2021 r. ma wartość dowodową, a zastrzeżenia składane przez skarżącą nie podważają wiarygodności wyceny dokonanej przez tego rzeczoznawcę. Ocena przedmiotowego operatu została przeprowadzona w zgodzie z regułą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., regulujących zasady określania wartości nieruchomości, a także przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej: "rozporządzenie"). Za niezasadny należy przy tym uznać sformułowany w skardze zarzut polegający na braku bezstronności biegłego, któremu w następstwie decyzji kasacyjnej, ponownie zlecono wykonanie operatu szacunkowego, gdyż wbrew przeświadczeniu strony w takim przypadku nie zachodziły podstawy do wyłączenia go od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W niniejszym przypadku rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę porównania parami, która polega na określeniu rynku lokalnego, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych, ustaleniu rodzaju i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych, podaniu charakterystyki wycenianej nieruchomości z podaniem cech rynkowych. Wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca ustalił na kwotę 3 224 600 złotych, natomiast wartość rynkową działek po podziale na kwotę 3 430 400 złotych. Co oznacza, że wzrost wartości wyniósł 205 800 zł, a w rezultacie prawidłowo została wyliczona kwota opłaty wynosząca 30 870 zł, stanowiąca 15 % od ww. wzrostu wartości. Zdaniem Sądu, rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości przed i po podziale czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Nie nasuwa zastrzeżeń dokonana przez organy obu instancji ocena tego operatu oraz wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 9 listopada 2021 r. stanowiących odpowiedź na zastrzeżenia sformułowane przez stronę skarżącą. Odnosząc się do zarzutu skarżącej jakoby żadna z przyjętych do porównań nieruchomości nie była podobna do nieruchomości wycenianej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Nadto pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Inaczej rzecz ujmując nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1448/16, z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 944/17- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzucając błędy sporządzonego w sprawie operatu skarżąca mogła skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Skoro skarżąca tego nie uczyniła brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenie w tej sprawie opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również wynikającym z art. 7a k.p.a. nakazującego rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji gdy jak to zostało wyjaśnione wyżej organ takich wątpliwości nie miał, a także z art. 8 k.p.a. zobowiązującego organ do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.