II SA/Sz 463/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 83 ust.1, art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa – Ministerstwa Obrony Narodowej reprezentowanego przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Burmistrza Miasta W., nakładającej na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia [...] drzew z terenu kompleksu [...] Jednostki Wojskowej [...] w W., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, iż ostateczną decyzją z dnia [...] r. wydaną przez Burmistrza Miasta W. nałożono na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia [...] drzew z terenu kompleksu Jednostki Wojskowej w W. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. W jego ocenie decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ posiadacz nieruchomości nie może być obciążony administracyjną karą pieniężną w przypadku samowolnego usunięcia drzewa przez osoby trzecie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. Kolegium stwierdziło, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy zachodzi konieczność eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Ocenie podlega, czy rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem, co może polegać na błędnej jego wykładni lub błędnym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Może też polegać na wydaniu decyzji w oparciu o przepis, który do danego stanu faktycznego nie może mieć zastosowania (błąd subsumcji), bądź na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Każdorazowo wymaga też rozważenia, czy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia zaistniał związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Mając powyższe na uwadze Kolegium poddało ocenie zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Właścicielem działek nr [...] w W. na terenie której jest kompleks [...] Jednostki Wojskowej [...] jest Skarb Państwa. Działki te są w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. Kara pieniężna za usunięcie bez zezwolenia drzew nie mogła być wymierzona np. firmie sprzątającej teren jednostki, czy też jej pracownikom. Podmioty te bowiem nie mogą być uznane za osoby, które mogłyby uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew. Podmiotem odpowiedzialnym może być tylko ten, kto pozwolenie na wycięcie drzew powinien był i mógł uzyskać. Stosownie do art. 83 ust. 1 ww. ustawy obowiązanym do uzyskania takiego pozwolenia jest posiadacz nieruchomości. W efekcie odpowiedzialności za delikt administracyjny będzie podlegał posiadacz nieruchomości, który drzewa lub krzewy usunął bez zezwolenia, bowiem tylko on może takie pozwolenie uzyskać. Do ponoszenia odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Działanie określonego podmiotu może przybierać różne formy, może to być np. osobiste dokonanie usunięcia drzewa, zlecenie tego innemu podmiotowi, wyrażenie zgody na usunięcie. Odpowiedzialnym będzie zatem ten posiadacz nieruchomości, który był świadomy skutków określonych działań własnych bądź cudzych mających na celu usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia i skutki te akceptował bądź też im nie zapobiegł we właściwy sposób. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że usunięcie drzew nastąpiło za wiedzą i akceptacją właściciela nieruchomości, a co najmniej przy braku zapobieżenia i wniesienia sprzeciwu wobec dokonywanej wycinki drzew i to pomimo istnienia obiektywnej możliwości wniesienia takiego sprzeciwu przez posiadacza nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy drzewa nie były bowiem usunięte jednorazowo. Odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia przewidziana w art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy została wprawdzie zobiektywizowana (jest niezależna od winy sprawcy), jednak aby obarczyć nią określony podmiot trzeba wykazać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu, a usunięciem drzew lub krzewów. Trzeba wykazać, iż pomiędzy działaniem (zaniechaniem) posiadacza nieruchomości a wycięciem drzew zachodzi związek przyczynowy. Posiadacz nieruchomości musi zatem przynajmniej wiedzieć o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godzić, także poprzez brak zapobieżenia i wyrażenia sprzeciwu wobec takich działań i to pomimo możliwości wniesienia sprzeciwu. Natomiast jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości odpowiedzialności za to nie ponosi. W ocenie Kolegium zaistniałe w sprawie okoliczności nie dają podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wycinka drzew na terenie jednostki prowadzona była przez kilka dni, a każdorazowy wstęp pracowników jej dokonujących (z narzędziami) został umożliwiony przez osoby funkcyjne w jednostce wojskowej i za ich zgodą. Przy zachowaniu minimum staranności osoby kierujące i nadzorujące pracą jednostki wojskowej mogły zapobiec wycince drzew. Nadto strona została powiadomiona i pouczona o możliwości złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, z czego jednak nie skorzystała. Mając na uwadze potrzebę wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Kolegium dodatkowo zobowiązało stronę skarżącą do nadesłania dokumentacji związanej z ustaleniem bezpośredniego sprawcy samowolnego wycięcia drzew. Z nadesłanych dokumentów, a w szczególności uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I ACa 88/10, wynika, że odpowiedzialność za organizację i umożliwienie dostępu pracownikom fizycznym Spółki na teren jednostki wojskowej o każdej porze ponosi Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek strona podniosła, że zarówno decyzja Kolegium jak i decyzja Burmistrza Miasta W. w żaden sposób nie przypisywały winy właścicielowi nieruchomości. Nie można bowiem przypisać posiadaczowi nieruchomości winy, przyjmując jako podstawę oświadczenia pracowników fizycznych, że polecenie wycinki drzew wydał bliżej nieokreślony pracownik. Nie sposób też stwierdzić winę, na podstawie faktu, że wycinka trwała kilka dni, a przedstawiciele jednostki wojskowej mogli jej zapobiec. Końcowo strona podniosła, iż decyzja Burmistrza W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem kara została nałożona na niewłaściwy podmiot, bez żadnego ustalenia, czy podmiot ten miał jakikolwiek wpływ na usunięcie drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Ponownie stwierdził, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Podzielił także pogląd, że tylko posiadacz nieruchomości na której rosły drzewa, mógłby po złożeniu stosownego wniosku uzyskać od Burmistrza Miasta W. zezwolenie na ich usunięcie. Zatem tylko posiadacz nieruchomości może ponosić odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Natomiast Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, że odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia nie może wynikać z samego faktu współwłasności, a nawet współposiadania nieruchomości. Działanie określonego podmiotu może przybierać różne formy. Może to być osobiste usunięcie drzew, zlecenie tego innemu podmiotowi, wyrażenie zgody na takie usunięcie. Odpowiedzialnym będzie zatem tylko ten posiadacz nieruchomości, który był świadomy skutków działań własnych bądź cudzych mających na celu usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia i skutki te akceptował bądź też im nie zapobiegł we właściwy sposób. Skład orzekający podtrzymał stanowisko, iż usunięcie drzew w niniejszej sprawie nastąpiło za wiedzą i akceptacją posiadacza nieruchomości, a co najmniej przy braku zapobieżenia i wniesienia sprzeciwu wobec dokonywanych czynności wycinki drzew i to pomimo istnienia obiektywnej możliwości wniesienia takiego sprzeciwu przez posiadacza nieruchomości. Tym samym można wykazać związek przyczynowy między działaniem (zaniechaniem) strony (będącego faktycznym posiadaczem nieruchomości) a usunięciem drzew bez zezwolenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 84 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dalej wskazała, iż administracyjną karę pieniężną można nałożyć wyłącznie na posiadacza nieruchomości, tylko wtedy, gdy dowiedzione mu zostanie sprawstwo. Natomiast w sytuacji braku podstaw do uznania posiadacza za sprawcę nieuprawnionej wycinki, postępowanie w sprawie naliczenia kary należy umorzyć. W niniejszej sprawie skarżący razem z firmą odpowiedzialną za wycinkę drzew natychmiast zareagowali na fakt samowolnego usunięcia drzewa składając zawiadomienie w Prokuraturze Rejonowej w W. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że podmiotami odpowiedzialnymi są pracownicy firmy Spółki A. prowadzący prace na terenie jednostki wojskowej. Tym samym nie można przyjąć, że skarżący wiedział bądź w jakikolwiek sposób akceptował usuwanie drzew przez pracowników tej firmy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przedmiotem kontroli niniejszego postępowania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta W. z dnia[...] r. nakładającej na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia [...] drzew z terenu kompleksu [...] Jednostki Wojskowej [...] w W. Stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych obarczonych najcięższymi, kwalifikowanymi wadami prawnym, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki wyliczone w tym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ posiada uprawnienia kasacyjne, czyli postępowanie sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., więc nie może rozstrzygać co do istoty sprawy. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z dnia 11.08.2000 r. sygn. akt III SA 1935/99). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex nr 553289). W ocenie Sądu decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle materiału dowodowego zebranego w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nakładającej na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. karę pieniężną za nielegalne wycięcie drzew za bezpodstawny należy uznać zarzut nałożenia kary na niewłaściwy podmiot, bez ustalenia, czy miał on jakikolwiek wpływ na usunięcie drzew oraz brak przypisania winy posiadaczowi nieruchomości. Stosownie do treści art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ponosi posiadacz nieruchomości. Natomiast w myśl art. 88 ust. 1 ww. ustawy właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten nie wskazuje adresata nakazu. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia może odpowiadać wyłącznie osoba, która mogła uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, czyli właściciel, użytkownik wieczysty i posiadacz. W związku z tym organ administracji powinien dokonać ustaleń czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać, to również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia. Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Tylko wykazanie przez posiadacza nieruchomości, iż nie wiedział o usunięciu drzew przez osobę trzecią i nie mógł temu zapobiec zwalnia go z odpowiedzialności. W ocenie Sądu organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustalając, że odpowiedzialnym za usunięcie drzew z terenu jednostki wojskowej jest posiadacz nieruchomości, tj. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. W sprawie niespornie ustalono, że wycinka drzew na terenie jednostki wojskowej prowadzona była przez kilka dni, a każdorazowy wstęp pracowników możliwy był za wiedzą i zgodą osób zatrudnionych w jednostce. Zatem prawidłowo organ uznał, że usunięcie drzew nastąpiło za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości, a co najmniej przy braku zapobieżenia i wniesienia sprzeciwu wobec prowadzonej wycinki drzew i to pomimo istnienia obiektywnej możliwości wniesienia takiego sprzeciwu przez posiadacza nieruchomości. W ocenie Sądu powyższe okoliczności stanowiły uzasadnioną podstawę do nałożenia na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia [...] drzew z terenu kompleksu Jednostki Wojskowej w W. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny , orzekł jak w sentencji.