II SA/Sz 463/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia, WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonywanych przez L.B. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 oraz w sposób odbiegający od przepisów Prawa budowlanego, związanych z budową czterech altan i trzech wiat na działce nr [...], położonej w obrębie [...], postanowił wstrzymać prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych związanych w szczególności z wykonywaniem wewnętrznych instalacji elektrycznych, wodociągowych oraz centralnego ogrzewania w tych obiektach oraz urządzeń budowlanych jak przyłącza energetyczne i wodociągowe doprowadzających media do tych obiektów, których zakres nie został uwzględniony w przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [....] r. oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych samowolnie robót budowlanych, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli prowadzonych robót budowlanych ustalono, że L.B. - właściciel działki, prowadzi roboty budowlane związane z budową czterech altan, trzech wiat usytuowanych pomiędzy tymi altanami oraz przyłącza energetycznego i wodociągowego do tych obiektów. Na prowadzony zakres robót inwestor legitymował się zgłoszeniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] r., przyjętym bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, które obejmowało budowę czterech altan na działce rolnej nr [...] o powierzchni zabudowy [...]m2 każda, wysokości [...] m przy dachu dwuspadowym, murowanych, parterowych i wolnostojących oraz budowę czterech wiat o konstrukcji drewnianej, parterowych, wolnostojących, o powierzchni zabudowy [...]m2 każda. Pod wiatami wykonane zostało utwardzenie terenu w postaci wylewki betonowej. Nadto, inwestor okazał zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] r. przyjęte bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, obejmujące budowę przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków dla potrzeb budynku altany o wydajności do 5 m3 na działce nr [...]. Przeprowadzona kontrola wykazała, że wybudowane zostały cztery altany z lokalizacją zgodną ze złożonym zgłoszeniem, o powierzchni zabudowy do 25 m2 i wysokości do 5 m oraz trzy wiaty o samonośnej konstrukcji drewnianej, obudowane ścianami i usytuowane pomiędzy altanami tworząc zamkniętą zadaszoną przestrzeń. Z poczynionych ustaleń wynika, że budowa wiat jest niezgodna z przyjętym zgłoszeniem oraz przepisami, dlatego w stosunku do nich organ postanowił wydać odrębne rozstrzygnięcie. Odnośnie altan organ ustalił ponadto, że wykonane one zostały z pustaków silka o grubości 24 cm, posiadają strop, dach o konstrukcji drewnianej i schody. Dach dwuspadkowy pokryty jest papą ułożoną na pełnym deskowaniu, posadzki cementowe na podkładzie betonowym z warstwą ciepłochronną, zamontowano również stolarkę drzwiową i okienną. Wewnątrz altan wykonano instalację elektryczną oraz wodociągową. Do altan i wiat doprowadzone zostało przyłącze wodociągowe z sieci gminnej oraz kablowe przyłącze energetyczne. Na działce wykonana została przydomowa oczyszczalnia ścieków. W toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył rzuty fundamentów wykonanych obiektów oraz rzuty ich parterów sporządzone przez W.L. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi, które organ przyjął jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Ostatecznie organ powiatowy uznał, że wybudowane obiekty są samodzielnymi konstrukcjami, niepowiązanymi ze sobą dachami, a wybudowane pomiędzy nimi wiaty, nie są faktycznie wiatami tylko oddzielnymi budynkami, ponieważ obudowane są ścianami i tworzą z altanami funkcjonalną całość. Organ nie podzielił przy tym wyjaśnień inwestora, że w altanach powstały antresole i nie posiadają one poddasza, ponieważ przez antresolę rozumie się górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z którego jest wydzielona. Takiego pomieszczenia nie ma, ponieważ strop ułożony jest na całej powierzchni rzutu poziomego parteru. Zdaniem organu, pomimo dwupoziomowości wybudowanych obiektów, konstrukcja ich zachowała charakter lekkiej ogrodowej budowli o funkcji rekreacyjnej i można uznać je za altany, ponieważ zostały spełnione pozostałe wymogi określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 w zakresie powierzchni i ilości obiektów na działce. Reasumując, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ uznał, że budowa czterech altan została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1, ponieważ dokonane zgłoszenie nie obejmowało wykonania w tych obiektach wewnętrznych instalacji elektrycznych i wodociągowych oraz doprowadzenia do tych obiektów przyłącza energetycznego i wodociągowego. Opisane roboty organ ocenił jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Na powyższe postanowienie L.B. złożył zażalenie, twierdząc, że nie naruszył przepisów art. 30 ustawy ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przyłącze energetyczne wykonane zostało zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa energetycznego, a przyłącze wodociągowe zgodnie z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, na podstawie warunków technicznych udzielonych przez ZGKiM, czego dowodzą załączone do zażalenia dokumenty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie i wywiódł, że organ powiatowy błędnie przyjął tryb przedmiotowego postępowania. Zgłoszenie inwestora z dnia [...] r. dotyczyło bowiem zamiaru prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę czterech parterowych, wolnostojących altan i czterech wolnostojących wiat na posadzkach betonowych. Natomiast z ustaleń organu powiatowego wynika, że skarżący realizuje jeden obiekt budowlany, stanowiący całość techniczno-użytkową, pomimo wskazanych przez niego odrębności konstrukcyjnych, wyposażony w instalację wodociągową i instalację elektryczną, podłączony do gminnej sieci wodociągowej i sieci energetycznej oraz piec centralnego ogrzewania z murowanym kominem. Pomieszczenia w obiekcie zostały skomunikowane, część obiektu jest dwukondygnacyjna. Tym samym, zdaniem organu, uzasadnione jest stwierdzenie, że inwestor wybudował obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową, inny niż obiekty zgłoszone do organu administracji architektoniczno-budowlanej w trybie przepisów art. 30 ustawy Prawo budowlane, co potwierdzają załączone do akt sprawy zdjęcia. Zgodnie z orzecznictwem roboty takie kwalifikowane są jako budowa nowego obiektu budowlanego, nie objęte przewidzianym w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę a inwestor na budowę ww. obiektu nie uzyskał wymaganej prawem decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie zrealizował inwestycji objętej zgłoszeniem, a dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 Prawa budowlanego, zatem organ I instancji winien prowadzić postępowanie legalizacyjne w tym wskazanym trybie. Odnośnie zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania przyłączy energetycznego i wodociągowego jak też dokumentów potwierdzających skorzystanie przez skarżącego z procedury przewidzianej przepisem art. 29a ustawy w brzmieniu obowiązującym obecnie (tj. sporządzonego planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), natomiast dokonanie uzgodnień z Zakładem Energetycznym, Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej i Powiatowym Zarządem Dróg nie zastępuje ww. procedur. Przedłożona przez skarżącego mapa ewidencyjna terenu nie jest ani mapą zasadniczą, ani jednostkową jakich sporządzenia wymaga wymieniony przepis. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] i od paru już lat stara się o warunki zabudowy, chociaż jego sąsiedzi prowadzą prace budowlane o wiele bliżej linii brzegowej jeziora, a on jest oddalony najbardziej, czego organ nie zauważył. Wszystko co dotychczas wybudował, tj. cztery altany, cztery wiaty i przydomową oczyszczalnię ścieków wykonał zgodnie ze zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że szanuje decyzje organów nadzoru budowlanego, ale wnosi o uwzględnienie przez Sąd, że dokonując budowy altan i wiat w oparciu o zgłoszenie nie działał w złej wierze i w zamiarze naruszenia prawa. W powstałych altanach chciał zamieszkać z żoną a także miała tam mieszkać rodzina córki. Zanim przystąpił do budowy altan ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego, ale otrzymał decyzję odmowną na podstawie błędnego zaświadczenia o statusie jego działki. Uczestniczący w rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi stała się decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Według tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Argumentem organu odwoławczego, uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, było stwierdzenie, że postępowanie dotyczące wykonywanych robot na działce nr [...] położonej w [...], winno być prowadzone w trybie przepisów art. 48, nie zaś art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Organ II instancji uznał bowiem, że w sprawie nie wystąpiła sytuacja prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ww. ustawy, lecz budowa obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który zastosował organ I instancji, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu, przedstawiona regulacja ma zastosowanie, jak trafnie zinterpretował to organ odwoławczy, do takich robót budowlanych, które zostały co prawda wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, ale nie stanowiły budowy obiektu lub jego części wymagającego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1) lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1). Przechodząc do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, determinujących zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, Sąd uznał, że zaprezentowane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko jest uzasadnione. Zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy w postaci protokołów oględzin, fotografii oraz rzutów poziomych, uprawniał organ odwoławczy do stwierdzenia, że skarżący realizował obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Ze znajdującej się w aktach dokumentacji, a w szczególności z rzutów parteru i protokołu oględzin, wynika, że poszczególne elementy obiektu – pomieszczenia, które miałyby, według wyjaśnień skarżącego składanych w trakcie postępowania administracyjnego, stanowić odrębne obiekty (altany, wiaty), są wykonane w sposób stanowiący całość funkcjonalno-techniczną. Świadczy o tym np. wewnętrzny układ komunikacyjny stworzony pomiędzy pomieszczeniami. Dwa pomieszczenia, mające pierwotnie pełnić funkcję altan, nie posiadają zewnętrznych otworów wejściowych a dostęp do nich jest możliwy wyłącznie poprzez inne pomieszczenia (tzw. altany) w układzie przejściowym. Również rozprowadzenie wspólnej instalacji elektrycznej i wodociągowej wskazuje na zamiar stworzenia z poszczególnych elementów, obiektu, który w istocie stanowić będzie całość. W centralnej części, w miejscu gdzie miała znajdować się jedna z wiat, wymurowany został komin, umieszczono piec centralnego ogrzewania i bojler wodny. Wykonane roboty budowlane, wbrew zgłoszeniu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nie stanowiły budowy czterech parterowych, wolnostojących altan i wolnostojących wiat, lecz w istocie jeden obiekt budowlany, jako całość, ze wspólnymi instalacjami, mający służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, nie odbiegający wyposażeniem technicznym i funkcjonalnością budynkowi mieszkalnemu. Okoliczność tą przyznał na rozprawie osobiście skarżący, odstępując w ten sposób od prezentowanego w postępowaniu administracyjnym twierdzenia o realizacji 4 oddzielnych altan i wiat, wyjaśniając, że jego zamiarem było wybudowanie obiektu w którym, ze względu na sprzedaż dotychczasowego mieszkania, miałby zamieszkać wraz z żoną i z rodziną córki. Wyjaśnienie to zbieżne jest z ustaleniami organu odwoławczego, co do charakteru realizowanego obiektu, którego parametry techniczne i gabarytowe, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy związanego z możliwością legalizacji wybudowanego obiektu, organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., uznając, że niewłaściwe ustalenia stanu faktycznego doprowadziły organ I instancji do wdrożenia niewłaściwego trybu postępowania, wskazując jednocześnie na kierunek i przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 48), które winny być wzięte pod uwagę. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.