II SA/Sz 467/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. i F. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę i zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących S. i F. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania U Z A S A D N I E N I E: Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i T. Ż. pozwolenia na przebudowę, i rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego w formie budowy wejścia – schodów [...], wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [....] na pomieszczenia[...], oraz budowę instalacji [...]. S. i F. K., właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku, w piśmie z dnia [...] r. zakwalifikowanym przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zwrócili się o zbadanie sprawy budowy schodów wskazując, że dobudowane schody zasłaniają okno ich piwnicy. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją przewidywał usytuowanie belki schodowej schodów [...] w świetle okna piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego będącego własnością wnioskodawców, wobec czego uznaje się ich za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Wskazał, że wnioskodawcy zapoznali się w siedzibie organu z dokumentacją dotyczącą pozwolenia na budowę w dniu [...] r., a wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie złożyli w dniu [...] r., a wiec po upływie miesiąca od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę żądania wznowienia postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że S. i F. K. skutecznie nie doręczono decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, dlatego uznanie przez organ I instancji, że podanie o wznowienie postępowania wnieśli z uchybieniem terminu, jest niezasadne. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. Następnie, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wywołane wnioskiem o wznowienie postępowania. Wskazał, że wnioskodawcy użytkują [...] piwnice w budynku przy ul.[...] w [...], jedną o pow. [...] m2 przy której postawiono schody [...] i drugą o pow. [...] m2. Analiza dokumentów dotyczących nabycia przez wnioskodawców w [...] r. lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku wykazała, że częścią składową tego lokalu jest piwnica o pow. [..] m2. W toku postępowania, wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentu na podstawie którego organ mógłby bezspornie przyjąć, że piwnica przy wybudowanych schodach zewnętrznych stanowi ich własność. Takiego dowodu brak jest również w zebranych w toku postępowania administracyjnego materiałach. Piwnica znajdująca się przy dobudowanych schodach ma inną powierzchnię niż piwnica stanowiąca część składową mieszkania wnioskodawców. Odnosząc się do innych zarzutów organ I instancji wskazał, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył uchwałę nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] z dnia [...] r., która wyraża zgodę na przebudowę elewacji budynku polegającą na wykonaniu drzwi wejściowych do lokalu użytkowego nr [...] w miejsce istniejącego otworu okiennego. W uchwale nie określono, który z otworów okiennych miałby być przekształcony w otwór drzwiowy, a więc dopuszczono wykorzystanie do przebudowy każdego z istniejących otworów okiennych. W świetle powyższego, organ wskazał, że nie może uznać S. i F. K. za stronę postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] r., dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że celem wznowionego postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 kpa, nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. W pierwszym, wstępnym etapie, organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Drugi etap obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji, oraz brak przesłanek negatywnych. Wojewoda wskazał, że jeżeli po wznowieniu postępowania organ stwierdzi wystąpienie jednej z podstaw wznowienia określonych w art. 145 Kpa, stosownie do art. 151 Kpa, może wydać decyzję w oparciu o art. 151 § pkt 1, art. 151 § pkt 2 lub 151 § 2 Kpa. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania lub w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty. Podstawy do umorzenia wznowionego postępowania nie stanowi wykonanie decyzji, ani ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., wydaną m. in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w brzmieniu obowiązującym w dniu nabycia przez wnioskodawców lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z piwnicą, nie nakładała obowiązku zaznaczania pomieszczeń przynależnych do lokali mieszkalnych na rzucie kondygnacji budynku, w związku z czym organ nie miał możliwości zweryfikowania na podstawie prowadzonych przez siebie rejestrów i posiadanych danych, zadeklarowanego przez S. i F. K. prawa do pomieszczenia piwnicznego przy wybudowanych schodach zewnętrznych. Pomieszczenie piwniczne o pow. [...] m2 przy schodach zewnętrznych, nie może być uznane za pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego wnioskodawców, bowiem z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] r. przed notariuszem U. S. w [...] repertorium "[...]" Nr [...] wynika, że nabyli oni lokal mieszkalny nr [...] którego przynależy piwnica o pow. [...]m. Ponadto, z pisma zarządcy nieruchomości wspólnej z dnia [...] r. wynika, że do wnioskodawców należy inna piwnica, którą także dotychczas użytkowali, tj. piwnica nr [...]. Organ wskazał ponadto, że zarzuty, iż przebudowa i rozbudowa lokalu mieszkalnego nr [...] wykonana została z naruszeniem § 12, § 13 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690) nie są trafne, bowiem pomieszczenie piwniczne nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi, a pomieszczeniem gospodarczym i przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania w tej sprawie. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawcy nie zaskarżyli uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości wyrażającej zgodę na zmianę elewacji budynku, jako naruszającą ich interes prawny, a protokół sporządzony na okoliczność podjęcia uchwały, potwierdza zgodę wnioskodawców na przebudowę części wspólnych budynku. Organ wskazał ponadto, że nie istnieją fałszywe dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r. nie została wydana w wyniku przestępstwa oraz przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu. Nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi który wydał decyzję. Decyzję wydano po uzyskaniu wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. w oparciu o decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] r. zezwalającą na czasowe ([...] lata) umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] schodów [...] ([...]). Zajęcie stanowiska przez inne organy nie było wymagane do wydania decyzji. Przy wydawaniu spornej decyzji nie zachodziła konieczność rozstrzygania zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd. Decyzja nie została wydana w oparciu o inna decyzję, następnie uchyloną. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że piwnica przy wybudowanych schodach [...] została kupiona przez wnioskodawców w chwili nabycia mieszkania, bowiem w tym czasie jak również później użytkowali oni [...] pomieszczenia piwniczne, a kupili jedno pomieszczenie piwniczne o powierzchni która nie odpowiada powierzchni piwnicy znajdującej się przy dobudowanych schodach. Brak jest wiec podstaw do uznania, że wystąpiła któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Nie zachodzi też okoliczność wskazana w art. 145a tej ustawy. W związku z powyższym, po przeprowadzeniu postępowania o którym mowa w art. 149 § 2, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewoda, po rozpatrzenia odwołania S. i F. K., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w której podzielił stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta Miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. i F. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody z dnia z dnia [...] r., zarzucając decyzji naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali, art. 222 § 2 i art. 230 kodeksu cywilnego, art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, oraz § 12, § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Wskazali, że zgoda Zarządu Dróg Miejskich w [...] wyrażona w decyzji z dnia [...] r., zezwalała na czasowe (na okres [...] lat) umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] schodów [...] ([...]). Z pisma tego organu z dnia [...] r. wynika, że zgoda obejmowała [...] schody, a dobudowane schody mają [...] stopni. Ponadto, uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] r. wyrażająca zgodę na przebudowę elewacji budynku jest zbyt ogólna i nie chroni interesów współwłaścicieli, dlatego jako niezgodna z prawem nie może mieć mocy prawnej (art. 58 Kodeksu cywilnego). Powyższe nieprawidłowości spowodowały, że dobudowane schody przesłaniają okno piwniczne skarżących w taki sposób, że nie mają do niego dostępu. Nic nie stało na przeszkodzie, aby inwestorzy dobudowali schody przy swoich oknach piwnicznych, a nie przy oknie skarżących, na co skarżący nigdy nie wyrażali zgody. Wskazali także, że są właścicielami piwnicy nr [...] znajdującej się przy dobudowanych schodach, bo tę właśnie piwnicę kupili razem z lokalem mieszkalnym w [...] r. Zdaniem skarżących piwnica nr [...], która według organów orzekających w sprawie przynależy do ich lokalu mieszkalnego, nie mogła być im sprzedana razem z mieszkaniem, jest to bowiem tylko korytarz piwniczny ogólnie dostępny dla współwłaścicieli budynku. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż w niej podniesiono. W postępowaniu wznowieniowym można wyróżnić dwa etapy (fazy) tego postępowania; 1) pierwszy etap wstępny (wyjaśniający), który rozpoczyna wniosek strony zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i który kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 kpa) albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 kpa). W tej fazie następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, zachowanie terminu oraz wyjaśnienie czy strona powołuje się na ustawową podstawę wznowienia, 2) drugi etap, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, który można nazwać właściwym, polegający na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i który ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia. Etap ten kończy się albo wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 kpa względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 kpa. Każdy z tych etapów postępowania cechują odrębności, mają one inny zakres i przedmiot badania. Po złożeniu przez stronę podania o wznowienie postępowania, organ może wydać alternatywnie jedynie dwa rodzaje rozstrzygnięć, tj. postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), albo decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Na tym etapie postępowania zbadaniu podlega tylko to czy z żądaniem występuje strona, czy zachowała termin oraz czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. W rozpoznawanej sprawie, Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] r., wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego wskazał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] r. bowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe nie potwierdziło, by przysługiwało im prawo własności pomieszczenia piwnicznego nr [...], znajdującego się przy dobudowanych schodach [...]. Zasadą jest, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym części wspólnych budynku mieszkalnego, przymiot strony przysługuje wspólnocie mieszkaniowej. Jednakże w sytuacjach wyjątkowych, przymiot strony przysługiwać może także właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych, jeżeli postępowanie dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie jak i w doktrynie ukształtował się pogląd, iż interes prawny powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który odnosi się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu. Strona musi posiadać interes prawny, a więc musi istnieć związek między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jak ustaliły organy orzekające w niniejszej sprawie, tak rozumianego interesu prawnego nie posiadają S. i F. K., a co za tym idzie nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Ustalenia poczynione po wznowieniu postępowania administracyjnego nie potwierdziły bowiem, by skarżącym przysługiwało prawo własności pomieszczenia piwnicznego znajdującego się przy dobudowanych schodach [...]. W postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i T. Ż. pozwolenia na budowę, stroną postępowania była natomiast Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Brak przymiotu strony osoby występującej z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego, uniemożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Na etapie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, o czym była mowa wyżej, prowadzi do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Natomiast ustalenie to dokonane w fazie postępowania z art. 149 § 2 kpa, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania, na podstawie art. 105 kpa. Takiej bowiem sytuacji, tj. sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez osobę, co do której w postępowaniu z art. 149 § 2 kpa ustalono, że nie jest stroną w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, nie obejmuje przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ art. 145 § 1 pkt 4 kpa dotyczy strony, a nie osoby nie będącej stroną w myśl art. 28 kpa (zob. E. Mzyk Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, str. 60). Tymczasem ustalając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się także do wszystkich przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa wskazując, że żadna z wad decyzji wymienionych w tych przepisach, nie miała wpływu na treść decyzji ostatecznej. Z tego względu odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Jak wynika z poczynionych rozważań, organ I instancji uznając, iż skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu, winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania i nie zajmować się już przesłankami wznowienia postępowania, bowiem następuje to dopiero w kolejnym etapie postępowania wznowieniowego, do którego przy braku legitymacji skarżących do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie dochodzi. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, który również na powyżej wskazane kwestie nie zwrócił uwagi. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy co do istoty, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Wojewoda działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie. Skoro więc organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie powinien zajmować się tym, czy wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Utrzymanie w mocy decyzji, która odmawia uchylenia decyzji ostatecznej, w przypadku braku legitymacji skarżących do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, narusza prawo. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 tej ustawy, a kwestię wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 ww. ustawy.