II SA/Sz 467/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A, pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej WEA 10 typu Vestas V90/2,0 MW-105, na działce nr [...] obręb ewidencyjny J., gmina D. Na skutek odwołania złożonego przez R. P. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji Starosty S. odwołanie złożył również (w terminie przewidzianym dla stron) P. Ł. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (dalej p.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie mu przymiotu strony w sytuacji, gdy jest on właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działkami objętymi pozwoleniem na budowę, art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania obiektu, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez pozbawienie go możliwości udziału w sprawie i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przyczyn, z których organ nie przyznał mu statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda umorzył postepowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem P. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przystępując do rozpoznania odwołania w pierwszej kolejności zbadał, czy P. Ł. przysługuje przymiot strony i czy jest on uprawniony do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej organ argumentował, że art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i mocą tego przepisu krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został zawężony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Czyni to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w promieniu 381 metrów od projektowanej elektrowni wyznaczono strefę ochrony, w obrębie której obowiązuje zakaz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną oraz budynków mieszkalnych i wymagających szczególnej ochrony, jak szpitale, internaty, żłobki, przedszkola itp. Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że działka skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki oznaczonej numerem [...], na której przewidziano budowę elektrowni wiatrowej oraz w zasięgu strefy wprowadzającej zakaz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi, o którym mowa wyżej. Organ ustalił, że działka skarżącego znajduje się na terenie przeznaczonym, zgodnie z ustaleniami zasad zabudowy, o których mowa w § 57 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego, dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką, z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych, z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1,2,3,5,6,9 wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami. Dla tego terenu dopuszcza się odbudowę dawnych siedlisk lub budowę nowych na działce rolnej o minimalnej powierzchni [...] ha. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby na działce skarżącego istniało siedlisko, a powierzchnia działki [...] ha uniemożliwia budowę nowego siedliska. Z tych względów organ uznał, że zakaz budowy, wprowadzony na tym terenie, nie wprowadza dla skarżącego dodatkowego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a budowa elektrowni nie zmienia w żaden sposób jego uprawnień do zagospodarowania działki. Organ dokonał również analizy oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego i uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowania o udzielenie pozwolenie na budowę, bowiem nie występują ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które dawałyby podstawę do uczestniczenia w postępowaniu. Jednocześnie organ wskazał, że P. Ł. nie wykazał dowodami, aby inwestycja mogła spowodować negatywne skutki, które mieściłyby się w pojęciu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Z tych względów organ umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. P. Ł. podnosząc w skardze zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 p.b., art. 3 pkt 20 p.b., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowiąca jego własność działka, usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której będzie realizowana inwestycja, znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Skarżący nie zgodził się z taką interpretacją przepisów prawa budowalnego, która prowadzi do pozbawienia go statusu strony. Skarżący argumentuje, że posiadanie przymiotu strony w prawie budowlanym nie jest uzależnione do tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Z tego punktu widzenia, w ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem organ nieprawidłowo ustalił, że planowana inwestycja nie narusza jego uzasadnionych interesów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności planowanej inwestycji z prawem i z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowalnej ocenia zatem nie tylko spełnienie przez inwestora warunków techniczno-organizacyjnych i architektoniczno-urbanistycznych, ale również to, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, zwłaszcza właścicieli sąsiednich nieruchomości (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt 244/97 niepubl.). Podkreślenia wymaga, że uzyskanie statusu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wiąże się z szeregiem uprawnień przysługujących stronie, w szczególności prawem do czynnego udziału w tym postępowaniu, składaniem wniosków dowodowych w celu ochrony uzasadnionych interesów, jak również prawem do zaskarżenia decyzji. Doniosłe znaczenie udziału strony w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie potwierdza fakt, iż niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Uczestnictwo w procesie udzielania pozwolenia na budowę wszystkich stron ma na celu wyważenie interesów inwestora, osób trzecich oraz interesu społecznego, stąd szczególnie istotne jest poczynienie właściwych ustaleń dotyczących przymiotu strony w tym postępowaniu, a w następnej kolejności ustalenie, czy i w jakim stopniu inwestycja będzie miała wpływ na uprawnienia i obowiązki tych osób. Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowego ustalenia stron postępowania niezbędne jest prawidłowe określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Ustawową definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 p.b., który stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W konsekwencji należy uznać, że właściciel każdej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy w obszarze oddziaływania obiektu znajduje się cała nieruchomość, czy tylko jej fragment. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ w sposób nieuprawniony pozbawił skarżącego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce, w sytuacji, gdy stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Poza sporem pozostaje bowiem, że część działki skarżącego znajduje się w wyznaczonej strefie ochronnej oraz w strefie oddziaływania akustycznego turbiny i na tym obszarze zostały ustanowione znaczne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Skoro zatem organ przyjął, że działka skarżącego, ze względu na swoje położenie podlega ustanowionym ograniczeniom i szeroko uzasadnił z jakich względów uznał, że nie będą one miały większego znaczenia dla jego zagospodarowania, to niezrozumiałym jest dlaczego odmówił mu możliwości udziału w postępowaniu. Już z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ocena oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego wymagała poczynienia ustaleń dotyczących jej położenia, wielkości, istniejącej zabudowy oraz możliwości budowy nowego siedliska. Dopiero na podstawie analizy powyższych parametrów organ uznał, że brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania, podnosząc jednocześnie, że skarżący nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który przesądzałby o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. W ocenie sądu, tego rodzaju rozważania powinny być przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w toku którego organ powinien umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się i wskazanie w czym upatruje zagrożenie dla swoich uzasadnionych interesów, a także przytoczenie dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż uprawnienie do bycia stroną nie musi prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę jego interesów i spowodować prowadzenie procesu inwestycyjnego zgodnie z prawem i poszanowaniem praw właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.