II SA/Sz 468/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Włodarczak – Siuda Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant st. sekr. sądowy Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli o d d a l a skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , w wyniku przeprowadzenia w dniu [...] r. oględzin należącej do B. W. działki nr [...], położonej w obrębie W., w gminie C., ustalił, że na działce tej prowadzone są roboty budowlane związane z budową zbiornika wodnego: przemieszczono masy ziemi, wykonując [...] dookoła wykopu (jak na [...]). Wobec stwierdzenia, że inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę na budowę przedmiotowego zbiornika wodnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na B. W. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że B. W. nie wykonał w wyznaczonym terminie nakazanych czynności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., znak: [...], nakazał B. W. rozbiórkę wykonanej części [...] ([...]), wybudowanej bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, oraz przywrócenie pierwotnego stanu terenu, jak przed podjęciem na nim samowolnych robót budowlanych. Odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji B. W. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż decyzja ta jest nieuzasadniona, a polemika ze stanowiskiem organu jest niemożliwa, bowiem organ pierwszej instancji wskazuje na dwa różne obiekty budowlane, co do których w Prawie budowlanym stosowane są różne wymagania: raz są to "[...]", raz "[...]", co już powinno skutkować - zdaniem inwestora - uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odwołujący się inwestor podniósł ponadto, że w myśl Prawa budowlanego, samo przemieszczenie gruntu w celu dokonania odkrywek geologicznych, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, natomiast z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, iż na działce nr [...], położonej w obrębie W., w gminie C., wykonano roboty budowlane związane z budową [...] ([...]). Powyższe roboty budowlane wykonano bez pozwolenia właściwego organu. Inwestor uzyskał jedynie decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu wodnoprawnym na budowę [...], w tym na wykonanie [...], [...], [...], [...] oraz wykonanie [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że przepisy art. 29 Prawa budowlanego, określające odstępstwa od zasady wyrażonej w cytowanym art. 28, nie obejmują przedmiotowych robót budowlanych, związanych z [...], bowiem zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. b omawianej ustawy, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, zaś zgodnie z przepisem art. 3 pkt 3 tej ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Z powyższego wynika – zdaniem organu odwoławczego - że wybudowana samowolnie przedmiotowa część [...], jest częścią obiektu budowlanego, w związku z czym zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego, regulujące postępowanie w sprawach dotyczących samowolnego wybudowania obiektów budowlanych lub ich części. Wobec tego, iż skarżący B. W. nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji zasadnie – zdaniem organu odwoławczego – wydał w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 tej ustawy nakaz rozbiórki wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części wymienionego w decyzji obiektu budowlanego. Ponadto, ustosunkowując się do argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji wyjaśnił, że sentencja zaskarżonej decyzji dotyczy nakazu rozbiórki części [..], dlatego też organ drugiej instancji utrzymał ją w mocy, uznając, że [...] jest budowlą, co oznacza że jest jednocześnie obiektem budowlanym. Takiego stwierdzenia nie mogły zmienić – zbędne, zdaniem organu odwoławczego - wywody organu pierwszej instancji podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do budowy ziemnych stawów hodowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy Prawo budowlane. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy w sprawie, m. in. protokół oględzin podpisany przez skarżącego, potwierdza wykonywanie robót ziemnych związanych z budową [...], a nie, jak podnosi skarżący w odwołaniu, robót ziemnych związanych z zamiarem dokonania [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. W. zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie przepisów: art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organy obu instancji niesłusznie przyjęły, że skarżący wykonał częściowo [...] ([...]), nie posiadając pozwolenia na budowę [...]. Podstawą do takiego stwierdzenia – zdaniem skarżącego – nie może być w szczególności protokół oględzin sporządzony dnia [...] r. przez organ I instancji, który jest zbyt lakoniczny, by na jego podstawie określić jakiego rodzaju roboty wykonywał skarżący. Protokół ten zawiera bowiem w istocie wnioski a nie wskazuje faktów, z których organ I instancji wnioski te wyprowadził. Skarżący uważa w związku z tym, iż dowód z [...] nie doprowadził do wyjaśnienia sprawy. Bezpodstawne jest też twierdzenie organu II instancji, że podpis skarżącego na protokole oględzin potwierdza budowę [...]. W uwagach do protokołu skarżący oświadczył jedynie, że posiada pozwolenie wodnoprawne, a nie, że prowadzi budowę [...]. Skarżący podnosi, że na przedmiotowym terenie prowadzi [...], a nie roboty związane z budową [...]. Na wykopki [...] nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ponieważ nie są to roboty budowlane. Orzekając inaczej, organy obu instancji, zdaniem skarżącego, naruszyły przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto skarżący zarzucił, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 ust. 1 K.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji nie pouczył skarżącego o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a takie naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, czego organ II instancji nie uczynił. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące charakteru wykonanych przez skarżącego robót zostały rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym, natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, w piśmie z dnia [...] r., powołując się m. in. na ten przepis, pouczył skarżącego, że przysługuje mu prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przeglądania akt sprawy i brania udziału w przeprowadzaniu dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona, nie istnieją bowiem przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sytuacji opisanej w ust. 2 tegoż artykułu właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i na podstawie przepisu ust. 3 nakłada na inwestora określone obowiązki, których wykonane może doprowadzić do legalizacji wykonanych robót. Zgodnie z ust. 4 omawianego artykułu, w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stosuje się przepis ust. 1. W niniejszej sprawie właściwy organ, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , postanowieniem z dnia [...] r., po stwierdzeniu, że B. W. prowadzi roboty budowlane bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że czynności te nie zostały wykonane w wyznaczonym terminie, wskazany wyżej organ, decyzją z dnia [...] r., nakazał skarżącemu rozbiórkę wykonanej części zbiornika wodnego i decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Skarżąc do sądu administracyjnego ostateczną decyzję o rozbiórce wykonanej części obiektu budowlanego skarżący zarzucił przede wszystkim, iż organy administracyjne obu instancji naruszyły art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, niezasadnie przyjmując, iż prowadzi on roboty budowlane związane z budowa zbiornika wodnego, natomiast skarżący twierdzi, że prowadzi "[...]", na wykonanie których nie jest wymagane pozwolenie budowlane. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym w sposób przekonujący potwierdza, iż prowadzone przez skarżącego roboty należało zakwalifikować do robót budowlanych. Z zasadniczego dowodu w sprawie niniejszej, tj. protokołu oględzin wykonywanych robót, sporządzonego z udziałem skarżącego wynika, że skarżący bez wymaganego pozwolenia "[...]". Protokół ten został podpisany przez skarżącego, a w uwagach do protokołu wpisał on jedynie, że posiada "[...]". Rodzaj i zakres wykonywanych robót ziemnych obrazuje załączona do protokołu barwna fotografia, która także potwierdza zasadność stanowiska organów administracyjnych, iż prowadzone roboty mają charakter robót budowlanych, związanych z budową [...]. Również treść załączonych przez skarżącego do akt sprawy decyzji Starosty [...]: z dnia [...] r. o udzieleniu skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, ważnego do dnia [...] r., na budowę [...] ([...]) oraz z dnia [...] r. o przedłużeniu ważności tego pozwolenia do [...] r., którą uwzględniono wniosek skarżącego, bowiem [...]". Trudno bowiem przyjąć za logiczne twierdzenie, iż na niespełna [...] miesiące przed upływem ważności pozwolenia wodnoprawnego na budowę [...] o powierzchni [...] ha, a którego budowę skarżący miał zakończyć w okresie [...] miesięcy, przedłużonym na jego wniosek do [...] miesięcy (bowiem okres [...] m-cy "[...]"), skarżący prowadził jedynie [...], a nie budowę [...]. Skoro zatem skarżący bez wymaganego pozwolenia prowadził roboty budowlane [...], będącego – w myśl art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z pkt 3 ustawy Prawo budowlane - obiektem budowlanym (budowlą), a wszczęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy postępowanie legalizacyjne nie zostało skutecznie zakończone, zasadnie organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 tejże ustawy orzekły o rozbiórce wykonanej części budowli. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 K.p.a., stwierdzić należy, że jest on uzasadniony. Wbrew zapisowi tego przepisu organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie powiadomiły skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Uchybienia te nie mogły jednak mieć, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy i w istocie skarżący nie podnosi takiego argumentu. Zauważyć przy tym należy, że organ pierwszej instancji zawiadamiając skarżącego pismem z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, pouczył skarżącego, iż na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 73 i art. 79 § 2 K.p.a. "w każdym stadium postępowania strona ma prawo czynnego udziału, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu". Skarżący korzystał z tych praw, przede wszystkim biorąc udział w oględzinach miejsca prowadzonych robót budowlanych, składając uwagi do protokołu oględzin, a także przedkładając do akt pisemne dowody. Ponadto organ odwoławczy pismem z [...] r. zawiadomił skarżącego, że w związku z niemożliwością dotrzymania miesięcznego terminu załatwienia sprawy wyznaczył nowy termin rozpatrzenia odwołania – do dnia [...] r. Wiedząc o posiadanym prawie czynnego udziału w postępowaniu skarżący mógł zatem przed tą datą zapoznać się z zebranymi materiałami i dowodami oraz wypowiedzieć się na ich temat. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a stwierdzone naruszenia prawa procesowego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skargę należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).