II SA/Sz 469/07

Dnia 9 sierpnia 2007r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi A. O. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska o d d a l a skargę Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 6f i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji / Dz. U. z 2002r., Nr 7 poz. 58 z późn. zm./ z dniem [...]r. odwołał A. O. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego i z dniem [...]r. przeniósł do swojej dyspozycji z zachowaniem prawa do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem, jednocześnie cofnął dodatek funkcyjny II kategorii w wysokości [...] zł i przyznał dodatek służbowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia rozkazu wynika, że Komendant Powiatowy Policji stracił zaufanie do Naczelnika Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego A. O. na skutek braku nadzoru wyżej wymienionego nad powyższą sekcją, za której pracę A. O. ponosił odpowiedzialność. Uwidocznione zostało to w protokołach z kontroli przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w dniach [...]r. Komendant Powiatowy Policji powołał się na art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych z zachowaniem prawa do dotychczasowego uposażenia, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Nadto wskazał, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadał ze względu na szczególne zadania bezpieczeństwa i porządku publicznego polegające na konieczności niezwłocznego zapewnienia właściwego trybu kierowania i nadzoru nad Sekcją Prewencji i Ruchu Drogowego Komendzie Powiatowej Policji . A. O. złożył odwołanie od powyższego rozkazu i wniósł o: - wstrzymanie zaskarżonego rozkazu ze względu na szczególnie ważny jego interes; - uchylenie zaskarżonego rozkazu; - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. A. O. wskazał, że Komendant Powiatowy Policji naruszył przepisy prawa i przekroczył swoje uprawnienia. Ponadto Komendant nie podał faktów, które miałyby wynikać z przytoczonych protokołów kontroli w zaskarżonym rozkazie, uzasadniające jego odwołanie oraz nie wskazał terminu do rozliczenia się z realizacji zadań i czynności służbowych na dotychczas zajmowanym przez niego stanowisku służbowym. A. O. zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji mobbing w stosunku do niego i jego brata G. O. Ponadto powiadomił o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez swojego przełożonego. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz.1071 z póź. zm./ po rozpoznaniu odwołania A. O. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r. Nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżony rozkaz nie zawiera konstytutywnych części składowych uzasadnienia, określonych w art. 107 § 3 Kpa. Podstawą zaskarżonego rozkazu była utrata zaufania do A. O. przez przełożonego, połączona z brakiem możliwości dalszego pełnienia przez niego służby na dotychczasowym stanowisku służbowym. Jednakże, analiza materiału dowodowego dokonana przez organ II instancji nie wykazała dowodów potwierdzających negatywną ocenę całokształtu służby wymienionego policjanta. W aktach brak jest ocen okresowych, które zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, winny być sporządzane co najmniej raz w każdym roku służby. Przeniesienie do dyspozycji przełożonego nie powinno być wykorzystywane jako substytut innych regulacji, służących ocenie całokształtu osiągnięć i stosunku policjanta do wykonywanych obowiązków. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji także treść wniosków pokontrolnych nie zawiera informacji, które pozwalały na sformułowanie zarzutów wobec A. O. Nadto organ II instancji wskazał, że naruszono art. 10 § 1 Kpa przez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz brak było podstaw do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżony rozkaz i nakazał wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy. A. O. złożył skargę na powyższy rozkaz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącego, "organ II instancji z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy wystarczające dowody do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uchylając zaskarżoną decyzje winien orzec co do istoty sprawy, gdyż jak sam wielokrotnie stwierdził decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa". Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 138 § 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy / art. 138 § 2 Kpa/. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Wynika to z treści art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). W szczególności należy podkreślić, że naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., V SA 1227/01, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., II SA/Gd 894/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 1283/97, niepubl.). Z treści art. 81 Kpa wynika bowiem zasada, że jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, okoliczności faktyczne ustalane na tej podstawie nie mogą być uznane za udowodnione. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Brak ten nie może być szanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie, Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżony rozkaz w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż uznał, iż jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zdaniem Sądu, postępowanie organu administracyjnego było prawidłowe i zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji było wadliwe i uniemożliwiło kontrolę zaskarżonego rozkazu pod względem merytorycznym przez organ odwoławczy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, które w pełni Sąd podzielił. W związku z zawartym w skardze, wnioskiem strony o orzeczenie co do istoty sprawy, wyjaśnić należy, iż rolą sądu administracyjnego jest jedynie zbadanie czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania merytorycznego w konkretnej sprawie i nie może zastępować organów administracji w ich kompetencjach. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm./, orzekł jak w sentencji.