II SA/Sz 469/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 11sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. R., A. R., G. K., M. S., K. P., G. Ś. i J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 26 sierpnia 2021 r. Nr XL/314/21 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę G. Ś. i J. M.; 2. zwrócić skarżącym G. Ś. kwotę 300 zł (trzysta złotych) i J. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonych wpisów sądowych od skargi. Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r., D. R., A. R., G. K., M. S., K. P., G. Ś. i J. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G.. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie: - art. 2, art. 7, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, - art. 1 ust. 2 pkt 12, ust. 4 pkt 1, 2 i 4 lit. a i b, art. 9 ust. 2 i 3a, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 7 lit. a, b, c, i d, 8 i 9, ust. 2 pkt 1 lit. a i b, pkt 5 i 7, ust. 5 pkt 4 lit. a, art. 11 pkt 7, 8, 9, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 55 ust. 1 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, - § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu skargi G. Ś. wskazał, że jako prezes zarządu - w imieniu A. sp. z o.o. w S. - wnosił uwagi do projektu przedmiotowego Studium o zmianę przeznaczenia działek nr [...] - [...], [...] — [...] w obrębie D. z terenów rolnych – zieleni wysokiej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem taką funkcję miały ww. działki w studium obowiązującym do [...] sierpnia 2021 r. Dla przedmiotowych nieruchomości zostały ustalone warunki zabudowy. Natomiast, J. M. wywiódł swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z udzielonego mu "prawa wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącego się do procedury wyłożenia Studium oraz wnoszenia uwag". W odpowiedzi na skargę organ wskazał m.in. że G. Ś. i J. M. nie wykazali, aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą. W odniesieniu do G. Ś. organ wyjaśnił, że nie jest on właścicielem nieruchomości na terenie gminy G., a jedynie uzyskał decyzje o warunkach zabudowy, które nie dają żadnych uprawnień do terenu. Jego uwagi do projektu Studium dotyczyły działek nr [...] - [...], [...] — [...] niebędących jego własnością, lecz osoby, która nie posiada statusu skarżącego w niniejszym postępowaniu. Z kolei, J. M. jest właścicielem nieruchomości na terenie gminy G. (działka nr [...] w obr. [...]), natomiast w odniesieniu do tego terenu w skardze nie podniósł żadnych zarzutów, jak również nie wnosił uwag do projektu Studium. Zarządzeniem z dnia 30 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Sądu wezwał G. Ś. oraz J. M. do wykazania w terminie 7 dni własnego interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia kwestionowanej uchwały i na czym polegało jego naruszenie, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 16 czerwca 2022 r. G. Ś. ponownie wskazał, że jako prezes zarządu - w imieniu A. sp. z o.o. w S. - wnosił uwagi do projektu Studium a także skargę na działanie Burmistrza Miasta i Gminy G.. Fakt posiadania interesu prawnego wywodzi z uprawnienia wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszącego się do procedury wyłożenia Studium oraz wnoszenia uwag. Skarżący wyjaśnił, że zapisy Studium zmieniły przeznaczenie działek, których właścicielem jest zarządzana przeze niego spółka (z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na tereny rolne). Taka zmiana bezpośrednio dotyka spółkę, którą skarżący reprezentuje, ponieważ planując przyszłość związaną z konkretnymi inwestycjami na przedmiotowych działkach, poczyniono już spore wydatki finansowe. J. M., w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r., wskazał natomiast, że swój interes prawny lub uprawnienie wywodzi z następujących przepisów prawa: - art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które gwarantują, że jest on obywatelem państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i wszyscy obywatele mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Tymczasem w przypadku ww. uchwały, którą skarżący zaskarżył wspólnie z kilkoma osobami, doszło do naruszenia ww. przepisów, - art. 1 ust. 2 pkt. 11) i 12), art. 11 pkt. 7), 8) i 9), art. 12 ust. 1, art. 30 ust. 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantujące mu udział w pracach nad studium, wnoszenie uwag, niczym nieograniczone prawo wglądu do strategicznego dokumentu a także, że w procedurze planistycznej zachowana zostanie jawność i przejrzystość, - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt. 2) ustawy o dostępie do informacji publicznej, dające mu gwarancję dostępu do informacji publicznej, która obejmuje również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych bez takich ograniczeń, jakie miały miejsce w czasie trzeciego wyłożenia projektu Studium, gdy funkcjonowanie Urzędu Miasta i Gminy w G. było czasowo ograniczone, - art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zapewniający, że organ opracowujący projekt rozpatrzy merytorycznie także jego uwagi zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Skarżący wskazał, że trzecie wyłożenie projektu Studium miało miejsce w czasie, gdy jednocześnie ograniczono funkcjonowanie Urzędu Miasta i Gminy w G., tj. ze względu na pandemię interesantów przyjmowano wyłącznie w wyjątkowo pilnych sprawach - nie wskazano, że należy do nich wgląd do projektu Studium. W tym okresie pozyskanie informacji publicznej w postaci elektronicznej było również bardzo utrudnione. W rezultacie ograniczono skarżącemu możliwość zapoznania się z taką wersją Studium, jaka została uchwalona [...] sierpnia 2021 r. oraz naruszono jego uprawnienia wynikające z prawa do dostępu do informacji publicznej. W rezultacie pozbawiono skarżącego także prawa do dwukrotnej oceny wniesionych przez niego uwag: najpierw przez organ sporządzający projekt strategicznego dokumentu, a następnie, w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skargi G. Ś. i J. M. podlegają odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwanej dalej: "u.s.g.") stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W aktualnym stanie prawnym skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonej uchwały. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G.. W niniejszej sprawie pierwszy warunek dopuszczalności skargi G. Ś. i J. M. został więc spełniony, natomiast drugi, w ocenie Sądu, nie został przez ww. skarżących wykazany. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, kształtującym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności. Wynika to z art. 9 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022, poz. 503, zwana dalej "u.p.z.p."). W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, CBOSA). Jednakże spotkać się można także z poglądem odmiennym, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 706/13, CBOSA). Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostałaby oddalona. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zasadnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy (zob. postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., II OSK 1026/21, CBOSA). Stwierdzić więc należy, że wniesienie skargi na uchwałę dotyczącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne, ale dla skutecznego jej wniesienia konieczne jest wykazanie przez skarżących, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony ich konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego im prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2017r., II OSK 1836/17, CBOSA). Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, aby jakikolwiek skonkretyzowany i oparty o przepisy prawa materialnego obowiązek prawny lub uprawnienie skarżących G. Ś. i J. M. zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie sposób wyprowadzić interesu prawnego G. Ś. do zaskarżenia Studium z okoliczności, że jako prezes zarządu - w imieniu A. sp. z o.o. w S. - wnosił uwagi do projektu Studium. Skarżący wyjaśnił w skardze i następnie potwierdził w piśmie z dnia 16 czerwca 2022 r., że zapisy Studium zmieniły przeznaczenie działek, których właścicielem jest jednak nie on, lecz zarządzana przez niego spółka. Taka zmiana bezpośrednio dotyka zatem spółkę, którą skarżący reprezentuje, i to ona mogłaby mieć interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, zaś G. Ś. – działającemu w niniejszej sprawie we własnym imieniu – może przysługiwać wyłącznie interes faktyczny, jako że nie wykazał, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jego indywidualną sytuację prawną. Wykazanie, że postanowienia Studium – jako aktu wewnętrznego, programowego – naruszają interes prawny danej osoby, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w szczególnych sytuacjach. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie występuje również w odniesienie do J. M.. Skarżący nie wykazał, ażeby zaskarżona uchwała doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia jego konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. J. M. – jak wynika z akt sprawy - jest właścicielem nieruchomości na terenie gminy G. (działka nr [...] w obr. [...]), jednak w odniesieniu do tego terenu ani w skardze, ani w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r., nie podniósł żadnych zarzutów, jak również nie wnosił uwag do projektu Studium. Należy podkreślić, że uwaga ww. skarżącego do projektu Studium odnosiła się do uwzględnienia w strategicznym dokumencie obszaru pomiędzy miejscowościami [...], [...] oraz [...] jako proponowanego do objęcia prawną formą ochrony w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W tym kontekście wskazać należy, że właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanej przepisami prawa niezmienności jej otoczenia. Spadek atrakcyjności czy walorów otoczenia nieruchomości nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz interesu faktycznego jej właściciela. Postulat ochrony malowniczego krajobrazu, ochrony stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazano powyżej, naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi zaistnieć konkretnie i realnie. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 2/10, CBOSA), których skarżący w niniejszej sprawie jednak nie wskazał. W tym stanie rzeczy skarga G. Ś. i J. M. podlegała odrzuceniu. Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a., orzekł na posiedzeniu niejawnym, jak w punkcie 1 postanowienia. Sąd orzekł o zwrocie uiszczonych wpisów od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 postanowienia. Zgodnie z tym przepisem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.