II SA/Sz 47/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Spółki B. w [...] na decyzję Państawowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazanu ograniczenia poziomu dzwięku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej Spółki B. w [...] kwotę [...] zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 5 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. Nr 19 poz. 231), nakazał Spółce B. w [...], ograniczyć poziom dźwięku emitowany przez jednostkę klimatyzatora obsługującego salę usług w salonie przy [...], przenikający do mieszkania nr [...] przy [...] w [...] do wartości dopuszczalnych dla pory dziennej określonych w Polskiej Normie [...]. Obowiązek ten należało zrealizować do dnia [...] r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wskutek pomiarów dokonanych w dniu [...] r. oraz oświadczeń pracowników Spółki ustalił, że urządzenia klimatyczne wyłączają się o 2203, zaś źródłem przekroczeń dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku jest jednostka zewnętrzna klimatyzatora obsługującego salę usług w przedmiotowym lokalu. Urządzenie to zostało zamontowane w oknie od strony podwórza. Jako nieuzasadnione organ I instancji uznał zarzuty podnoszone przez Spółkę, że sposób przeprowadzenia czynności związanych z pomiarami akustycznymi był nieprawidłowy. W odwołaniu od decyzji Spółka B. podniosła, że postępowanie administracyjne od początku prowadzone było wadliwie, a wnioski i zastrzeżenia składane przez Spółkę były ignorowane. Badanie poziomu hałasu przeprowadzono w dniu [...] r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co nastąpiło w dniu [...] r. Powyższa okoliczność daje wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji, ponieważ pomiar został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania i bez udziału strony. Ponadto, wbrew wnioskowi zgłaszającemu przekroczenie poziomu hałasu szczególnie w godzinach popołudniowych, a więc w porze dziennej, badanie przeprowadzono po godz. 22.00 i na podstawie tych nocnych badań stwierdzono, bez podawania wyników pomiarów, przekroczenia dla pory dziennej. Aby badania mogły być wykonane, Spółka została zobowiązana do włączenia urządzeń po godzinie 22.00, a więc w porze w której urządzenia nigdy nie pracują. Spółka podniosła, że wbrew prawu została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu przez zakaz brania udziału przy przeprowadzania dowodu z pomiaru dźwięku. Dowód z tych pomiarów był jedynym dowodem, na którym oparł się organ wydając decyzję. Wykonujący badania poinformował Spółkę, że podczas pomiaru w pomieszczeniu może być tylko jedna osoba przeprowadzająca pomiary. Tymczasem, zgodnie z pkt 4.2.1 normy [...] według której rzekomo przeprowadzono pomiary, "podczas pomiaru w pomieszczeniu mogą przebywać tylko dwie osoby obsługujące miernik pomiaru dźwięku". Jeżeli ilość osób ma wpływ na wynik pomiaru, to pomiar wykonany przez jedną osobę jest niezgodny z normą, a jeżeli nie ma, to Spółka powinna mieć możność uczestniczenia w pomiarach. Ponadto, zgodnie z pkt 4.2.1a) ww. PN, drzwi i okna podczas pomiaru powinny być zamknięte, tymczasem jedno okno w mieszkaniu było otwarte, a w związku z tym, że przedstawiciele Spółki nie mogli uczestniczyć w pomiarach, nie mogą wiedzieć, czy było to okno w badanym pomieszczeniu czy sąsiednim oraz czy było otwarte w trakcie badania, po badaniu, czy między nimi. Pomiar powinien być dokonany w czasie, kiedy występuje hałas. Spółka wskazała także, że w aktach sprawy brakuje wydruków wyniku pomiarów oraz wzorów rzekomo dokonywanych obliczeń, co pozbawia Spółkę możliwości ustosunkowania się do przeprowadzonych w taki sposób "wyników pomiarów". Strona wskazała, że zapisy aktów niższej rangi, a tym bardziej Polskich Norm nie mogą być sprzeczne z kpa, które zobowiązuje organy administracji do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a więc także w trakcie przeprowadzania dowodu z pomiaru dźwięku, na którym to dowodzie organ oparł zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, iż zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia i opracowania wyników pomiaru są nieuzasadnione. W dniu [...] r. Spółka B. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] żądając uchylenia decyzji obu instancji, oraz zasądzenia kosztów procesu zgodnie z przepisami. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 , 61 § 3, 67, 79 § 2, 80 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, jak też podniosła, że w trakcie pomiaru w mieszkaniu przebywał co najmniej jeden ze skarżących się mieszkańców, który podpisał protokół z ustalenia stanu sanitarnego jako przedstawiciel strony skarżącej, nie mając do tego żadnego umocowania. Wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa bowiem nie wskazuje dowodów, na których oparł się organ wydający decyzję. W zebranym materiale brak jest odczytów pomiarów miernika, wydruków tych pomiarów oraz wzorów i sposobu obliczeń. Organ jedynie wskazuje, że po obliczeniach jest tyle i tyle nie podając wartości odczytów i sposobu obliczeń, co pozbawia stronę skarżącą jakiejkolwiek możliwości ustosunkowania się do zebranych materiałów. Znajdujący się w aktach sprawy protokół pomiarów akustycznych, jest w istocie wykonanym w siedzibie organu opracowaniem. Powyższe narusza art. 67 kpa zgodnie z którym, organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania. Spółka wskazała, że decyzje obu instancji nie zawierają uzasadnienia faktycznego, nie wskazują faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy obu instancji nie ustosunkowały się do żadnego z wniosków i argumentów strony skarżącej, z wyjątkiem dotyczącym godzin pracy klimatyzatorów. Wbrew dyspozycji art. 80 kpa nie dokonały oceny całości materiału dowodowego, do czego są zobowiązane, co spowodowało, ze stan faktyczny nie został ustalony zgodnie z prawdą. Zdaniem strony skarżącej, organy wadliwie zinterpretowały wyniki pomiaru. Zgodnie z § 5 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach określa Polska Norma PN-B-0251/02. Z tabeli 1 tej normy wynika, że dopuszczalny średni poziom dźwięku A wynosi w dzień 35 db, natomiast w nocy 25 db. Po przeprowadzeniu nocnych badań organ I instancji ustalił przekroczenie dla pory dziennej i nakazał ograniczyć poziom dźwięku emitowany przez jednostkę klimatyzatora obsługującego sale usług przy [...], przenikający do mieszkania nr [...] przy [...] w [...] do wartości dopuszczalnych dla pory dziennej określonych w Polskiej Normie [...]. Z dokumentu nazwanego protokołem pomiarów akustycznych wynika, że średni poziom dźwięku A dla niniejszej jednostki dla pory dziennej wynosi 35 db, mieści się zatem w granicach dopuszczalnego poziomu, określonego normą na poziomie 35 dB. Nie ma zatem przekroczenia, a nakaz jest wydany bez podstawy prawnej. Natomiast PN-87/B-02156 według której przeprowadzono pomiary dźwięku to oczywisty bubel legislacyjny. Ma tylko regulować metody pomiaru dźwięku, tymczasem zmienia to co jest dopuszczalne w "nie odpowiadające normie" przekroczenie i nie może stanowić o obowiązkach, w szczególności nie może określać wartości dopuszczalnych. Zdaniem Spółki, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją od początku prowadzone było z naruszeniem przepisów kpa, wnioski i zastrzeżenia składane przez Spółkę były ignorowane, co powoduje, że okoliczność przekroczenia poziomu dźwięku emitowanego przez jednostkę klimatyzatora obsługującego salę usług w salonie przy [...] nie może być uznana za udowodnioną i nie może być podstawą do wydania decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie stwierdzając jednocześnie, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wykonanie pomiarów hałasu złożył zarządca nieruchomości działający w imieniu mieszkańców budynku przy [...]. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających ustalono, że najbardziej narażone na niekorzystne oddziaływanie urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych należących do firmy B. jest mieszkanie nr [...] przy [...]. Po rozmowach przeprowadzonych z właścicielem tego mieszkania ustalono, że przedmiotowe urządzenia są włączane bardzo często w porze nocnej, a przemawia za tym fakt, że sklep czynny jest całą dobę. Mając to na względzie, oraz, że po godzinie 22.00 ryzyko natrafienia podczas pomiarów na przypadkowe hałasy nie związane z urządzeniami jest najmniejsze, mierzono hałas po godzinie 22.00. Zdaniem organu uwagi wnoszone przez stronę skarżącą mijają się z faktami, bowiem o przeprowadzeniu pomiarów strona skarżąca została poinformowana, o czym świadczy korespondencja w sprawie uzgadniania warunków pomiarów (pismo z dnia [...] r.). Pracownicy organu I instancji przeprowadzili pomiary w dniu [...] r. w pokoju mieszkalnym przy [...] w [...] usytuowanym nad pomieszczeniami salonu fotograficznego. Protokół z ustalenia stanu sanitarnego został sporządzony w mieszkaniu w którym przeprowadzono pomiary w obecności właściciela tego mieszkania A.C., co w protokole zostało odnotowane. Przed przeprowadzeniem pomiarów Spółka B. została poinformowana, że podczas pomiarów akustycznych w pomieszczeniu, zgodnie z normą [...] "Metody pomiaru poziomu dźwięku A w budynkach", mogą przebywać tylko obsługujące miernik. Jednak strona skarżąca nie znając procedur pomiarowych uważa, że powinna przebywać w pomieszczeniu i wszystkiego dopilnować. Organ wskazał, że miernik poziomu dźwięku którym wykonywane są pomiary dysponuje możliwością rejestracji przeprowadzonych pomiarów, w związku z czym nie ma konieczności zapisywania odczytów miernika. Jednak takie wyniki nie są udostępniane bezpośrednio po pomiarze ze względu na konieczność przeprowadzenia końcowych obliczeń i odniesienia ich do obowiązujących w tym zakresie norm. Praktyka taka jest stosowana ze względu na fakt częstych i mylnych interpretacji przez osoby nie znające podstawowych zasad przeprowadzania pomiarów. Ocena wyników pomiarów wykonywana jest w oparciu o punkt 6.3.2 normy PN-87/B-02156. Poziom tła akustycznego określono po godz. 22.00 ze względu na możliwość precyzyjnego określenia poziomu dźwięku emitowanego przez urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne. Zgodnie z wymogami pkt 4.2, 4.3 ww. normy okna i drzwi w pomieszczeniach badanych zostały zamknięte, a twierdzenia strony skarżącej, że podczas pomiarów okna były otwarte, jest nieprawdziwe. Okna otwarto dopiero po zakończeniu pomiarów. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień. Oznacza to, że nie wszystkie czynności podejmowane w ramach sprawowanego nadzoru oraz badania skarg skutkowały będą wszczęciem postępowania administracyjnego, a jedynie te, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wszczęcie postępowania przez przeprowadzeniem czynności sprawdzających (badań), skutkowałoby w znakomitej większości wypadków wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. Dopiero w związku z wykazaniem przekroczeń poziomu dźwięku, organ I instancji wszczął w dniu [...] r. z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamiając o tym pisemnie stronę. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu, iż strona nie miała możności brania udziału w postępowaniu wskazał, że strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i z tego prawa skorzystała, zatem zarzut jest nieuzasadniony. Ponadto, że argumenty strony, iż sposób przeprowadzenia i opracowanie wyników pomiarów były nieprawidłowe i niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie polskimi normami, są nieuzasadnione. Strona nie neguje bowiem faktu przeprowadzenia pomiarów, lecz metodę i sposób ich przeprowadzenia, tj. podnosząc zarzuty przekraczające zakres zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone pomiary wykazały przekroczenie poziomów dźwięku w pomieszczeniu mieszkalnym zarówno dla pory dziennej jak i w nocnej, określonych w Polskiej Normie PN-87/B-02151 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach". Organ podniósł, że utrzymanie właściwego stanu bezpieczeństwa i higieny, zgodnego z obowiązującymi normami, ma priorytetowe znaczenie dla organów inspekcji sanitarnej, a ujęte w normie wymagania dotyczące wykonywania pomiarów, są przez pracowników przestrzegane. Pomiary przeprowadzono dla różnych wariantów pracy urządzeń klimatyzacyjnych oraz wentylatora, aby zbadać, które urządzenia stwarzają największy hałas. W czasie pomiarów pracownicy odnotowują odczyty miernika hałasu, bowiem stanowią one bazę danych pomiarowych, a sposób obliczeń i stosowne wzory podane są w normie PN-87/B-02156. Zgodnie z kryteriami normy, przy użyciu I klasy aparatu pomiarowego poziom dźwięku w pomieszczeniu badanym powinien być niższy o co najmniej 1 dB od dopuszczalnego określonego w normie. Argumenty strony podnoszone w odwołaniu od decyzji I instancji dotyczące nieprawidłowości przy przeprowadzeniu i opracowaniu wyników pomiaru, w tym ich niezgodności z polskimi normami, zostały uznane przez organ odwoławczy za nieuzasadnione, bowiem strona nie chce przyjąć do wiadomości ustaleń Polskiej Normy. Ponadto organ uznał za nieuzasadniony zarzut, że akta zostały stronie udostępnione w sposób nieprawidłowy, a także, że decyzje obu instancji nie zawierają uzasadnienia faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Strona skarżąca nie miała możliwości brania udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 i 79 § 2 kpa), a umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dopiero przed wydaniem decyzji, nie jest wystarczające. Jak wynika z akt niniejszej sprawy strona skarżąca nie miała możliwości brania udziału w pomiarach poziomu hałasu przeprowadzonych w dniu [...] r., nie brała udziału w sporządzaniu protokołu z tej czynności procesowej, a także nie udostępniono jej wyników pomiaru. Udostępnienie w okresie późniejszym opracowania tych wyników dokonanego przez organ, nie jest wystarczające i stanowi naruszenie gwarancji procesowych strony. Powyższego uchybienia nie uzasadniają, podnoszone przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, fakty częstych mylnych interpretacji przez osoby nie znające podstawowych zasad przy przeprowadzanych pomiarach. Stosownie do art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W niniejszej sprawie strona skarżąca takiej możliwości nie miała. W myśl art. 107 § 1 kpa, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Zaskarżona decyzja nie zawierała wszystkich tych elementów. Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż zarzuty dotyczące nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia i opracowania wyników uznał za nieuzasadnione. Nie wskazał jednak dlaczego. Do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji nie odniósł się w ogóle. Uniemożliwia to Sądowi ocenę, czy zarzuty te rzeczywiście są niezasadne, oraz czy badania poziomu hałasu przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ nie wykazał także w sposób przekonujący, że prawidłowo pomiar hałasu dla pory dziennej przeprowadził w porze nocnej. Wskazane wyżej uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto o przepis art. 200, a w przedmiocie wykonalności decyzji o art. 152 tej ustawy.