II SA/Sz 47/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. sprawy ze skargi O. L., F. W.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i A. F., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie [...], przebudowie [...] położonym przy ulicy [...] w [...]. Organ uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli sąsiedzi strony wnioskującej tj. O. L. i F. W.-L. W odwołaniu podnieśli, iż nie wyrażali zgody na planowaną inwestycję, a przebudowa [...] pogorszy warunki użytkowania ich domu poprzez: [...]. Ponadto według skarżących przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na środowisko, gdyż zagrozi korzeniom drzew będących pod ochroną. W dalszej części odwołania zakwestionowali dołączoną do decyzji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż organ rozpoznając sprawę naruszył art. 106 § 1 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż inwestycja wymagała zajęcia stanowiska konserwatora zabytków w formie postanowienia, a nastąpiła w nieprawidłowej formie pisma. Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Prezydent Miasta ponownie ustalił wnioskowane warunki zabudowy dla terenu położonego przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia [...] Konserwator Zabytków poinformował organ, iż przedmiotowa inwestycja nie dotyczy nieruchomości objętej ochroną konserwatorską na podstawie art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). W związku z powyższym uzgodnienia w formie postanowienia nie należą do kompetencji konserwatora zabytków. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli O. L. i F. W.-L. W uzasadnieniu zarzucili, iż zaskarżona decyzja naruszyła art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 p 1 i 5 k.p.a. Wskazali, że ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] wynika, iż zabudowa ulicy [...] objęta jest opieką konserwatorską, w związku z tym stanowisko konserwatora zabytków winno być uzgodnione w formie postanowienia. W ocenie skarżących z definicji domu jednorodzinnego mieszkalnego zawartej w art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, iż "funkcja [...]" jest przez ustawodawcę traktowana oddzielnie od funkcji mieszkaniowej. W związku z tym organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie [...] na [...] postąpił niezgodnie z prawem, ponieważ [...] nie może mieścić się w budynku mieszkalnym. Ponadto w odwołaniu podnieśli zarzut pogorszenia warunków użytkowania własnej nieruchomości oraz obniżenia jej wartości. W ocenie skarżących organ I instancji naruszył § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ nie sporządzono ekspertyzy technicznej dotyczącej konstrukcji i elementów budynku oraz nie podano uwarunkowań izolacji akustycznej. Pismem uzupełniającym odwołanie podnieśli, iż wspólne dojście do posesji nr [...] stanowi służebność drogi koniecznej, a przebudowa [...] doprowadzi do zlikwidowania tej służebności, co jest z kolei niezgodne z przepisami prawa cywilnego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami we właściwej formie. Teren nie podlega opiece konserwatorskiej, a powołanie się w tej kwestii na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego jest nietrafne, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego. Organ nie dopatrzył się naruszenia interesów osób trzecich. A zarzuty dotyczące służebności drogi koniecznej odrzucił, gdyż służebność powyższa w ogóle nie został ustanowiona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż na obecnym etapie postępowania nie zachodziła konieczność uzyskania ekspertyzy technicznej. Również odrzucił zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości, ponieważ w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie podlegają badaniu przez organy kwestie należące do prawa cywilnego. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli O. L. i F. W.-L. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzucili naruszenie przez organy orzekające przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ochronie środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto zarzucili: - brak w decyzji organu I instancji określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, - brak w decyzji organu I instancji określenia wysokości budynku zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - brak w decyzji zapisów mających na celu ochronę ładu przestrzennego, - brak w decyzji zapisów mających na celu ochronę historycznej struktury przestrzennej zgodnie z ustaleniami wynikającymi ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, - pominięcie przez organy § 106 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych dotyczących izolacji akustycznej, - pominięcie argumentów skarżących dotyczących ewentualnej szkody powstałej w wyniku realizacji inwestycji poprzez obniżenie wartości nieruchomości oraz likwidację wspólnego dojścia do posesji, - pominięcie argumentów dotyczących ochrony środowiska i użytkowania mieszkania zgodnie z prawem, - naruszenie przez organy administracji art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił dlaczego odmówiły mocy dowodowej argumentom przedstawionym przez skarżących m.in. dotyczących analizy definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, - naruszenie przepisów k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ administracji oględzin terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. A jedynie taką decyzję naruszającą przepisy prawa materialnego lub procesowego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego, orzekając stosownie do stwierdzonego uchybienia o jej uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, jeśli brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją, to organ ustala w drodze decyzji warunki zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe po spełnieniu łącznie przesłanek zawartych w artykule 61 ust. 1 ustawy, tj: • co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa"; • teren ma dostęp do drogi publicznej; • istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; • teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; • decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przeprowadzona analiza stanowi podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Analiza, która zawiera ustalenia powyżej wymienionych wymagań, została opracowana przez architekta posiadającego uprawnienia w zakresie planowania architektonicznego. Sąd na podstawie akt administracyjnych uznał, że na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione warunki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie naruszył przepisów odrębnych. W związku z tym na podstawie art. 56 w zw. 64 ustawy, organ nie może odmówić wydania warunków zabudowy, nawet gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej nie wyrazi na to zgody. Sąd wyjaśnia, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o możliwości przeprowadzenia inwestycji zgodnie z zachowaniem ładu przestrzennego. "Decyzja taka jest jedynie promesą wydania pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków, o jakich mowa w prawie budowlanym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 19.12.2001r, II SA/Gd 2027/99, Lex nr 76102). Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż intencją ustawodawcy nie było zablokowanie inwestycji tylko stworzenie warunków do kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że zabudowa nie może naruszać ładu przestrzennego – przestrzeń musi tworzyć harmonijną całość. W związku z powyższym bezpodstawny jest zarzut, iż planowania inwestycja polegająca na przebudowie [...] "rujnuje układ przestrzenny ulicy [...]". W ocenie Sądu taka ingerencja w obiekt już istniejący nie powoduje zaburzenia ładu przestrzennego terenu. Należy mieć również na uwadze, że w obszarze analizowanym istnieją już budynki, w których przebudowano [...] na [...] np. budynek nr [...]. Niespornym jest w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Według oceny Sądu przebudowa [...] na [...] nie zmieni charakteru budynku. Nadal budynek będzie posiadał funkcję podstawową mieszkalną, a [...] będzie pełnił w stosunku do tej funkcji - uzupełniającą. Sąd odrzucił argumenty skarżących dotyczące ich własnej interpretacji definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie podziela stanowiska skarżących, że zabudowa [...] musi być oddzielona od mieszkaniowej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.07.2004 r., sygn. akt IV SA 4879/02 [...] może się mieścić w bryle budynku mieszkalnego. Przebudowa [...] nie spowoduje, iż budynek będzie użytkowany w sposób niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z powyższego przepisu wynika, że istota decyzji o warunkach zabudowy polega na nienaruszaniu cudzych praw i uprawnień. Wydanie jej nie stanowi wobec tego żadnej zmiany w sferze własności. Chybione są również zarzuty skarżących dotyczące nieokreślenia w decyzji wysokości budynku, warunków technicznych budynku czy wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Wysokość budynku w wyniku realizacji inwestycji, zgodnie z ustaleniami organów, mieści się w granicach wysokości nieruchomości sąsiednich i nie ulegnie zmianie w wyniku realizacji inwestycji. Natomiast warunki techniczne nie są określane na etapie wydania warunków zabudowy, tylko pozwolenia na budowę. Przepisy techniczno-budowlane zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanych na postawie delegacji zawartej w art. 7 ustawy Prawa budowlanego. Organy właściwe na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dokonują sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami określającymi warunki techniczne. Zdaniem Sądu organ nie naruszył prawa nie określając parametrów powierzchni biologicznie czynnej, gdyż ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania teren nie nakładają obowiązku określania takiej powierzchni w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast podanie w § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, nie może być utożsamiane w obowiązkiem podawania takiej powierzchni w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające art. 107 § 3 i 85 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organy wskazały, które fakty uznały za udowodnione, na których dowodach się oparły, a którym odmówiły mocy dowodowej i dlaczego. W przypadku gdyby organ miał wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego sprawy, mógłby przeprowadzić dowód z oględzin, zgodnie z art. 85 k.p.a. Jednakże w powyższej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Organy orzekające wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i odniosły się do wszelkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Według skarżących w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien znaleźć się zapis zawarty w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dotyczący sformułowania, że "teren planowanej inwestycji jest położony w obrębie strefy ochrony zachowanych obiektów historycznej struktury przestrzennej". Powyższe stanowisko - zdaniem Sądu - nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustalenia studium wiążą tylko organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym, samym, w żadnych przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji" (wyrok NSA w Warszawie w sprawie II SA1960/00 z dnia 16.01.2002. LEX nr 81967). W związku z powyższym nie jest zasadnym argumentem powoływanie się na studium w skardze. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, iż organ naruszył przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.) i ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880). Zgodnie z art. 46 ustawy o ochronie środowiska wydanie warunków zabudowy tylko odnośnie przedsięwzięcia mogącego znacznie oddziaływać na środowisko, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje. Planowana inwestycja nie należy do wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Należy odrzucić również zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody. Brak pozwolenia na wycięcie krzewu znajdującego się pod ochroną nie stanowi przeszkody prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie Sąd zaznacza, że właściciele nieruchomości położonej przy ulicy [...] uzyskali zezwolenie na jego przesadzenie. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż szkoda jest instytucją prawa cywilnego, dlatego też powoływanie się na nią przez skarżących w postępowaniu administracyjnym jest niezasadne. Określenie zaistnienia szkody jak i określenia jej rozmiarów należy do właściwości sądów powszechnych. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził legalność zaskarżonej decyzji i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).