II SA/Sz 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. P. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy D. decyzją Nr [...] z [...]10.2020 r. (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi w bryłę budynku i niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkami na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym D. , gmina D., na rzecz E. i H. L.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. P. oraz W. C. reprezentowani przez pełnomocnika. Decyzji tej zarzucił naruszenie: 1. Prawa procesowego, tj. art. 7,77 i 80 K.p.a. poprzez: 1) Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy od 15,7 % do 21%, wówczas gdy z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym wynosi 15,7%, a nie istnieje przekonywająca argumentacja pozwalająca na odstępstwo od parametrów średnich, a przynajmniej organ takiej przekonywającej argumentacji w decyzji nie podał; 2) Błędne określenie szerokości elewacji frontowej na działce objętej wnioskiem na 16-20 metrów dla obu segmentów budynku w zabudowie bliźniaczej, wówczas gdy na analizowanym obszarze średnia szerokość elewacji frotowej wynosi 15,8m, a nie istnieją argumenty pozwalające na odstępstwo od tego parametru. 2. Naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sposób niestanowiący kontynuacji zabudowy działek sąsiednich, jak i w sposób sprzeczny z aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującego przedmiotową działkę; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię, iż przesłanka ta rozumiana jest jako możliwość korzystania celem dojazdu do drogi publicznej, wówczas gdy w rzeczywistości dostęp do drogi publicznej musi być odpowiedni, tj. taki który zapewnia dojazd na odpowiednich warunkach; 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, wówczas gdy brak istniejącej infrastruktury kanalizacyjnej w postaci zbiorników bezodpływowych na nieczystości, a także publiczne drogi dojazdowe nie są wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności że działka objęta decyzją stanowi jedynie pierwszą działkę z kilku ze sobą sąsiadujących należących do tego samego inwestora, które jako całość mają stanowić jedno wielkie osiedle domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, co prowadzi do wniosku, że projektowany sposób odprowadzania ścieków i ich wywóz pojazdami asenizacyjnymi przy uwzględnieniu wąskiej drogi dojazdowej będzie daleko uciążliwe dla mieszkańców działek sąsiednich i niewystarczające dla planowanego przedsięwzięcia; 2) Art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy przy naruszeniu zasady związania organu wnioskiem strony. Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy względnie o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 dalej zwana "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołujący się nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie Kolegium ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a zatem uznanie czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża się więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. W przypadku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy stroną postępowania pozostaje ten podmiot na którego sferę praw, w tym przypadku prawa własności do własnej nieruchomości (art. 140 i następne kodeksu cywilnego), może oddziaływać planowana inwestycja, przy czym oddziaływanie to choć potencjalne ma być badane w ujęciu obiektywnym, a nie podlegać subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw. W ocenie organu II instancji Wójt Gminy D. uznał A. P. i W. C. za strony postępowania jednakże na jakiej podstawie prawnej czy faktycznej to uczynił, nie wynika to akt sprawy. Zdaniem Kolegium takie stanowisko organu I instancji jest dalece wadliwe i nie znajduje oparcia w art. 28 K.p.a. Nieruchomości skarżących A. P. i W. C. to działki nr [...] i [...] które nie tylko nie graniczą z terenem zainwestowania, ale znajdują się także poza obszarem wyznaczonej analizy. Planowana inwestycja na terenie działki nr [...] w żaden zatem sposób nie może obiektywnie oddziaływać na nieruchomości skarżących. Organ zauważył, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu obszaru analizy i działki sąsiedniej jako terenu oddziaływania z którego wywodzony jest interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. to dwie różne niezależne od siebie kwestie. Nieruchomości skarżących nie stanowią zatem nieruchomości sąsiednich nie tylko w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale przede wszystkim w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., który posiada decydujące znaczenie dla oceny przymiotu stron postępowania. W ocenie SKO w tych warunkach wobec braku posiadania przymiotu stron postępowania przez A. P. i W. C., organ I instancji powinien był odmówić dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Ze względu na brak posiadania przymiotu strony postępowania skarżący nie mogli skutecznie wnieść odwołania od badanej decyzji. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez A. P. i W. C., ze względu na brak posiadania przez nich przymiotu strony okazało się być bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. należało je umorzyć. Pełnomocnik ustanowiony przez stronę skarżącą wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i wynikający z niej błąd w ustaleniach faktycznych, że działki skarżących nie zostały uwzględnione w obszarze analizowanym, w związku z czym nie przysługuje im legitymacja w sprawie, albowiem nie posiadają interesu prawnego, wówczas gdy z materiałów sprawy wprost wynika, że działki skarżących wchodzą w skład obszaru analizowanego, a nadto interes prawny skarżących wynika też z innych okoliczności wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi. Z uwagi na powyższe, wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do SKO w S. celem merytorycznego rozpoznania odwołania, - zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wskazał, że są oni właścicielami działek [...] i [...]. Działki te nie zostały objęte obszarem analizowanym w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla działki inwestora nr [...] objętej innym postępowaniem, natomiast niniejsze postępowanie dotyczy działki [...] i działki skarżących wchodzą w skład obszaru analizowanego. Ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki [...] i [...] stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji nr [...], w tabeli na stronie 8, zawiera pod jedną pozycją działki należące do strony skarżącej. Tabela ta zawiera parametry zabudowy działek położonych na obszarze analizowanym, zatem działki ich wchodzą w skład obszaru analizowanego i z tego powodu skarżący wywodzą swój interes prawny w postępowaniu. Pełnomocnik w odwołaniu od decyzji organu I instancji szeroko wyjaśnili, w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na należące do nich dwie działki. Zwiększenie natężenia ruchu, nieprzyjemne zapachy wydzielane przez wozy asenizacyjne oraz immisja hałasu stanowią dolegliwości, które naruszają ich prawo własności niezależnie od tego czy działki te znajdują się w obszarze analizowanym czy też nie. Należy bowiem mieć na uwadze, że drogą dojazdową do działki [...] jest droga publiczna - ul. [...], a to przy tej drodze położone są działki skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu. Na gruncie postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy co do zasady stronami są właściciele działki inwestycyjnej oraz właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, na które inwestycja oddziałuje. Decyzja ustalająca warunki zabudowy może potencjalnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią w zakresie praw i obowiązków jej właścicieli. Jednak w ocenie Sądu interesu prawnego do posiadania przymiotu strony w tego rodzaju postępowaniach nie można wywodzić ze względu na sam fakt znajdowania się działki w granicach obszaru analizy urbanistycznej. Określenie obszaru oddziaływania w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy niezbędne jest zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach tego postępowania w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie). Parametry dotyczące nowej zabudowy określone w decyzji w oparciu o rozporządzenie mogą mieć potencjalny wpływ na nieruchomość sąsiednią w zakresie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia parametry obowiązującej linii zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii wyznaczonej przez zabudowę na sąsiednich działkach. Jeśli natomiast linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok to zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia linię zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z kolei w przypadku parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia ustala się ją jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeśli zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia parametr ten wyznacza się w oparciu o jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Pozostałe parametry wyznacza się w oparciu o średnie wartości z całego obszaru analizy urbanistycznej i ich wyznaczenie nie wpływa już na potencjalne ograniczenie możliwości zabudowy sąsiednich działek. Z powyższych przepisów wynika zatem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może potencjalnie wpłynąć na ograniczenie możliwości zabudowy tylko działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i tylko właściciele takich działek mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. pozwalający uznać ich za strony postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie, zatem czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a zatem uznanie czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W przypadku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy stroną postępowania pozostaje ten podmiot na którego sferę praw w tym przypadku prawa własności do własnej nieruchomości (art. 140 i następne kodeksu cywilnego) może oddziaływać planowana inwestycja, przy czym oddziaływanie to choć potencjalne ma być badane w ujęciu obiektywnym, a nie podlegać subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw. Ponadto okoliczność, że przedmiotowa inwestycja ma prowadzić w przyszłości do powstania sąsiedniej zabudowy, a co za tym idzie zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, pojawienie się nieprzyjemnych zapachów wydzielanych przez wozy asenizacyjne bądź immisja hałasu nie stanowi wystarczającej podstawy do wykazania istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego. Są to interesy faktyczne, bo związane z potencjalną możliwością realizacji w przyszłości danej inwestycji, i należy je odróżnić od interesu prawnego, a tylko taki mógłby stanowić przesłankę do przyznania skarżącym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2020 r. działki skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zatem należało uznać, że nie będzie ona miała wpływu na prawa i obowiązki skarżących w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.