II SA/Sz 470/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego I .uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Prezydent Miasta decyzją z dnia [..] r. Nr [...] na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 43 ust. 1 tab. 1 pkt 3a i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zmianami), po rozpatrzeniu wniosku M. R. z dnia [...] r. nie zezwolił wnioskodawczyni na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] celem usytuowania reklamy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 tab. pkt 3a ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że przeprowadzona wizja lokalna w terenie, załącznik graficzny do wniosku, a także wykonane zdjęcia wskazują, że reklama usytuowana jest w obrębie oddziaływania skrzyżowania, na którym uwaga uczestników ruchu drogowego winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego. Każdy dodatkowy element absorbujący uwagę kierowcy zwiększa ryzyko popełnienia błędu i w konsekwencji doprowadzić do zdarzeń drogowych tragicznych w skutkach. Postępowanie dowodowe wykazało, że reklama umieszczona jest w odległości [...] m od krawędzi jezdni i nie spełnia określonego przepisem art. 43 tab. pkt 3a ustawy o drogach publicznych warunku usytuowania reklamy w odległości co najmniej 10m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej znajdującej się na terenie zabudowy miast i wsi. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. R. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Odwołująca się zarzuciła, iż w uprzednio, w [...] r., otrzymała zgodę od zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim nośników reklamowych. Po wygaśnięciu zezwolenia na korzystała z tego terenu na podstawie [...]- letniej umowy dzierżawy, do której załączono pozytywne opinie Wydziału Ochrony Środowiska Leśnictwa i Rolnictwa oraz Wydziału Inżyniera Miasta w zakresie bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego. Tablice reklamowe, o których umieszczenie w pasie drogowym wystąpiła, stoją w pasie drogowym od [...] r. i nie były powodem kolizji drogowych. Nadto M. R. podała, że w pobliżu należących do niej tablic reklamowych umieszczone są duże bilbordy, które również nie spełniają wymogów określonych w art. 43 ust. 1 tab 1 pkt 3a ustawy o drogach publicznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, ze podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez ustawienie reklamy stanowił art. 43 ust. 1 tab. pkt 3a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Odstępstwo od tej zasady może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Tymczasem pomiary dokonane w czasie lustracji terenowej pasa drogowego przy ul. [...] w [...] wykazały, że reklama usytuowana jest w odległości [...] m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Kolegium podniosło nadto, że wydana w sprawie opinia dotycząca wpływu usytuowania reklamy na bezpieczeństwo i organizację ruchu drogowego, wskazuje na zwiększenie ryzyka popełniania błędów przez uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji może doprowadzić do kolizji drogowych. Organ odwoławczy w oparciu o powyższe ustalenia uznał wydanie zezwolenia na ustawienie reklamy za niedopuszczalne i zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. M. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się wyrażenia zgody na postawienie nośników reklamowych w pasie drogi [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżąca podniosła, że nie kwestionuje faktu, iż do umieszczenia reklamy w pasie drogowym niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi i wskazuje, że wydanie zezwolenia wystąpiła. M. R. zarzuciła nadto, ze w roku [...] w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa oraz na podstawie opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury , oraz Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa otrzymała zgodę na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd nie jest związany ani zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, ani powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie miały miejsce tego rodzaju uchybienia. Materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie nie udzielenia M. R. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy stanowił art. 43 ust. 1 tab. pkt 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zmianami). Przepis ten stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni na krajowej drodze ogólnodostępnej na obszarze zabudowanym w odległości co najmniej 10m. Powołane tego przepisu przez organy orzekające w sprawie wskazuje jednoznacznie, że potraktowały one reklamę, na której usytuowanie w pasie drogowym domagała się zezwolenia skarżąca, jako obiekt budowlany. Tymczasem wskazać należy, że ustawodawca w przepisach ustawy o drogach publicznych regulujących kwestie dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazuje jednoznacznie, że zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zdaniem Sądu, przepis ten wskazuje jednoznacznie, że w rozumieniu ustawy o drogach publicznych reklama nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "obiekt budowlany". Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium oraz Prezydent Miasta rozpatrywanego wniosku w tych kategoriach nie rozważali. Przy tak brzmiącym zapisie art. 40 ust. 2 pkt 3, organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym winny były zatem ustalić w pierwszej kolejności, czy tablica reklamowa, o której dotyczył wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest, czy nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym tej kwestii umożliwiłoby ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie art. 43 ust.1,który wyznacza odległość usytuowania obiektu budowlanego od krawędzi jezdni. Nadto podnieść należy, że skoro organ nawet w ograniczonym zakresie prowadził postępowanie dowodowe na okoliczność usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym i przeprowadził oględziny tego miejsca, to zgodnie z art. 79 § 1 Kpa winien o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu powiadomić stronę. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by wymóg ten został spełniony, co nie jest bez znaczenia w sprawie, albowiem organy obu instancji uznały dowód z oględzin jako istotny w sprawie. Organy administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę ustalą czy reklama, której dotyczy postępowanie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i mają do niej zastosowanie wymogi określone w tym przepisie, czy też obiektem budowlanym nie jest i rozpatrzenie wniosku skarżącej winno nastąpić na zasadach ogólnych wynikających z treści art. 30 i 40 powołanego wyżej aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.