II SA/Sz 470/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 27 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego oddala skargę. W dniu 11 marca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 127 i art. 128 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. wydał postanowienie nr PINB.52.16.2022.BT o zastosowaniu wykonania zastępczego wobec A. J. (dalej: "skarżący", "zobowiązany"). Organ I instancji w rozstrzygnięciu postanowienia: 1. Wskazał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym (TW-2) z dnia 20 lipca 2022 r., nr PINB.52.16.2022.JZ, polegający na dokonaniu rozbiórki domku letniskowego oznaczonego nr [...] o wymiarach 5,80m x 5,80m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości R., na terenie działki o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...], zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę, za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. 2. Wskazał przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego – 35 980 zł. 3. Zobowiązał skarżącego do wpłacenia kwoty 35 980 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu postanowienia. 4. Poinformował, że w przypadku niedokonania wpłaty we wskazanym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. 5. Poinformował, że wykonanie obowiązku, polegającego na dokonaniu rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego spowoduje, że zobowiązanie polegające na wpłacie zaliczki wygasa oraz że o wykonaniu obowiązku należy w takim przypadku niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Organ I instancji decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr PINB.5160.21.2021.JZ, nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki domku letniskowego oznaczonego numerem [...], o wymiarach 5,80m x 5,80m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości R., na terenie działki o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie [...] Decyzja ta jest ostateczna. Z uwagi na uchylanie się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku organ I instancji pismem z dnia 17 czerwca 2022 r., nr PINB.52.16.2022.DK, wystosował do zobowiązanego upomnienie, stosownie do przepisów art. 15 u.p.e.a. doręczone dnia 6 lipca 2022 r. Następnie wobec nieprzystępowania zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystawiono tytuł wykonawczy (TW-2) z dnia 20 lipca 2022 r., nr PINB.52.16.2022.JZ oraz wydano postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 20 lipca 2022 r., nr PINB.52.16.2022.JZ, w kwocie 35 335,46 zł, celem przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia oraz wskazano, że niewykonanie obowiązku będzie skutkowało orzeczeniem wykonania zastępczego. Postanowienie to wraz z tytułem wykonawczym zostało doręczone skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Organ powiatowy, jako wierzyciel, pismem z dnia 27 lutego 2023 r. przesłał do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. tytuły wykonawcze stosowane w egzekucji o charakterze pieniężnym dotyczące nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W dniu 28 lutego 2024 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny działki nr [...] przy ul. [...] w R. , celem sprawdzenia wykonania nakazu rozbiórki stwierdzając, że obowiązek ten nie został wykonany. Załączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą posadowiony na działce domek letniskowy. Akta sprawy administracyjnej zawierają trzy oferty firm budowlanych na wykonanie usługi "Rozbiórka domku letniskowego w konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,8m x 5,8m położonego w R. , [...] przy ul. [...]", w których określono wartość rozbiórki wraz z wywozem i utylizacją gruzu i materiałów rozbiórkowych na kwoty 35 980 zł, 36 700 zł i 37 000 zł. W uzasadnieniu opisanego powyżej postanowienia organ I instancji, odwołując się do treści art. 127 u.p.e.a. wyjaśnił, że zastosowanie wykonania zastępczego polega na wykonaniu obowiązku przez inną osobę niż zobowiązany, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Organ I instancji stwierdził, że zobowiązany w dalszym ciągu uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego, pomimo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny celem przymuszenia. Dlatego też orzekł o zastosowaniu kolejnego środka egzekucji - wykonania zastępczego, który ma charakter zaspokajający, prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji. Od powyżej opisanego postanowienia A. J. złożył zażalenie, w którego treści wskazał, że zastosowanie wykonania zastępczego było niepotrzebne, gdyż rozbiórkę domku letniskowego prowadzi firma, z którą ma podpisaną umowę oraz że po zakończeniu prac rozbiórkowych niezwłocznie zawiadomi o tym organ powiatowy. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego zażalenia Zachodniopomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r., nr WOA.7723.9.2024.JM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18, art. 23 § 1, art. 127, art. 128 u.p.e.a., a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przedstawiając ustalony stan faktyczny sprawy organ odwoławczy powołał przepisy art. 15 § 1, art. 26 § 1 w związku z § 4, art. 127 art. oraz 128 § 1 pkt 2, § 1a, § 2 u.p.e.a. Następnie organ wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa NSA wskazał, że określenie zaliczki tytułem wykonania zastępczego ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego oraz że zaliczka może obejmować część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego albo ich całość. Istotne jest jednak to, aby po pierwsze zobowiązanie do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności kosztorys sporządzony przez osobę uprawnioną, a po wtóre nie przekraczało ogólnej wartości kosztorysowej robót. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ I instancji określając kwotę zaliczki w treści zaskarżonego postanowienia wybrał najniższą kwotę wynikającą z jednej ze złożonych ofert. Według organu odwoławczego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś orzeczony środek jest zgodny z prawem. Odnosząc się do treści zażalenia organ wojewódzki wyjaśnił, że materiał dowodowy sprawy zawiera dowody wskazujące, że z dniem 28 lutego 2024 r. przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej oznaczony numerem [...], objęty nakazem rozbiórki nie został rozebrany, jak również w sąsiedztwie domku nie widać żadnych przygotowań mogących wskazywać na to, iż zobowiązany przygotowuje się do wykonania nakazu rozbiórki obiektu. Skarżący podnosi, że "rozbiórkę domku prowadzi firma" z którą podpisał umowę, jednak nie przedstawił na to dowodów. Organ odwoławczy wskazał, że to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, że dokonał rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Uwzględniając fakt, że przez okres ponad dwóch lat skarżący nie wykonał ciążącego na nim nakazu, jego twierdzenia nie poparte dowodami należy uznać za mało wiarygodne. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na treść przepisów art. 132 § 2 oraz art. 134 u.p.e.a. i przypomniał, że organ I instancji zobowiązał skarżącego do niezwłocznego poinformowania organu o wykonaniu obowiązku. W przypadku zaś, gdy zobowiązany przedstawi dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, organ egzekucyjny jest obowiązany odstąpić od czynności egzekucyjnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Pismem z dnia 20 września 2024 r. niezadowolony z treści rozstrzygnięcia A. J. wniósł skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący ponownie podniósł, że orzeczenie wykonania zastępczego było niepotrzebne oraz że rozbiórkę domku letniskowego prowadzi firma, z którą ma podpisaną umowę. Według skarżącego kwota kosztów wykonania zastępczego jest rażąco wysoka. Jak wskazał organ I instancji nie przedstawił mu do wglądu trzech ofert firm budowlanych, na podstawie których ustalił kwotę wykonania zastępczego. W związku z czym skarżący nie miał możliwości zapoznania się z nimi. Skarżący oświadczył również, że umowa podpisana przez niego z wybraną przez niego firmą opiewa na kwotę około czterokrotnie niższą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., 935., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do tej ostatniej kategorii, a zatem wniesiona skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym bez wyznaczania rozprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 167) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o zastosowaniu wykonania zastępczego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazująca A. J. wykonanie rozbiórki domku letniskowego o wymiarach 5,80 m x 5,80 m wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości R. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przeciwko adresatowi decyzji. W stosunku do A. J. został wystawiony tytuł wykonawczy oraz wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które to zostały skutecznie skarżącemu doręczone. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wobec stwierdzenia, że mimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązek rozbiórki w dalszym ciągu nie został wykonany, prawidłowe było zastosowanie innego środka egzekucyjnego, a mianowicie takiego, który wprost prowadzi do wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Do takiej kategorii obowiązków należy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 128 § 1a u.p.e.a. postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo zawiera wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Ponadto w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 § 2 u.p.e.a.). Określenie wysokości zaliczki pozostawiono do uznania organu egzekucyjnego. Jednocześnie jak trafnie wskazał organ odwoławczy zaliczka może obejmować część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego jak i ich całość. Orzeczenie w przedmiocie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego jak i zobowiązania do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. ofert firm budowlanych dotyczących kosztu rzeczonej rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego przybliżony koszt rzeczonej rozbiórki jak i wysokość zaliczki określono w oparciu o najniższą kwotę, wskazaną w jednej ze złożonych ofert. W ocenie Sądu zaliczka na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na wartość szacowanego kosztu wykonania zastępczego ogółem. Podkreślić przy tym należy, iż koszty wykonania zastępczego nie powinny obciążać budżetu organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu nie można skutecznie postawić organom zarzutu, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego jest niepotrzebne czy też kwota kosztów wykonania zastępczego jest zbyt wysoka. Podkreślić należy, że z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy wskazuje jednoznacznie na potrzebę zastosowania wykonania zastępczego. Zastosowana na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego grzywna w celu przymuszenia nie spełniła swej roli i nie doprowadziła do wykonania obowiązku przedmiotowej rozbiórki, a więc należało kontynuując przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, zastosować kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, o jakim mowa w art. 127 u.p.e.a., bowiem właśnie obowiązek zastosowania takiej dolegliwości jest niezbędny do realizacji przedmiotowego obowiązku. Podkreślić należy, że decyzja o rozbiórce została wydana w dniu 3 marca 2022 r., a mimo to nakazane roboty budowlane nadal nie zostały wykonane. Tylko postawa skarżącego doprowadziła do zaistniałej sytuacji. Z kolei szacowane koszty wykonania zastępczego wynikają z trzech ofert firm budowlanych, które przedstawiły zbliżone kwotowo propozycje. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do zakwestionowania ustalonej przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że koszty te zostały przyjęte na podstawie najniższej zaproponowanej ceny. Skarżący zaś, oprócz twierdzeń w skardze, w żaden sposób nie wykazał aby wykonał nakaz rozbiórki czy też aby ustalone koszty wykonania zastępczego można było uznać za zbyt wysokie. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.