II SA/Sz 471/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. E. W.-G. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla K.O., obejmujących przebudowę budynku (dzielącą budynek mieszkalny oraz stodołę na dwie odrębne części), w miejscowości [...], gm. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...], w obrębie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, odrębnymi pismami, wnieśli J.S. i J.S., którzy podnieśli, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem Prawa budowlanego i cywilnego, gdyż K.O. nie doręczył organowi aktu notarialnego kupna udziałów w nieruchomości (działka nr [...]) od R.W. i R.K. oraz nie doręczył odpisu z księgi wieczystej i nie wykazał, że stał się właścicielem tych udziałów. J.S. wskazał, że wnioskodawca poświadczył nieprawdę oraz nie przedstawił postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt [...] w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego zniesienia współwłasności, co – zdaniem odwołującego się – ma znaczenie w sprawie. Podniósł ponadto, że K.O. nie otrzymał prawomocnego orzeczenia sądowego o zniesieniu współwłasności nieruchomości, znajdującej się w miejscowości [...] nr [...], nie wskazano granic nieruchomości w sprawie zniesienia współwłasności, brak jest orzeczenia w tej sprawie. Według odwołującego się, decyzja zezwalająca na wykonanie robót budowlanych mogła zostać wydana po uzyskaniu przez wnioskodawcę orzeczenia o zniesieniu współwłasności. J.S. podniosła ponadto, że organ pierwszej instancji pominął jej sprzeciw do wniosku K.O. w celu zmiany projektu budowlanego oraz budynku gospodarczego. Do odwołania dołączono ww. postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że K.O. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku, poprzez "podział budynku mieszkalnego i budynku stodoły zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego oraz wykonanie przystosowania, które umożliwi zniesienie współwłasności w budynku w miejscowości [...] na działce nr [...] w obrębie [...]". Do wniosku inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że prawo do dysponowania wynika z tytułu własności oraz postanowienia sądowego z dnia [...], sygn. akt [...]. Organ wyjaśnił, że powyższym postanowieniem Sąd Rejonowy upoważnił K.O. do wykonania prac adaptacyjnych, szczegółowo wymienionych w opinii biegłego z zakresu budownictwa, poprzez wykonanie 1) ściany działowej spełniającej wymogi przedzielenia ppoż. w budynku mieszkalnym dzielącej budynek na dwie części od fundamentów do kalenicy, 2) ściany działowej spełniającej wymogi przedzielenia ppoż. w budynku gospodarczym, w którym znajduje się brama wjazdowa na nieruchomość, dzielącej budynek na dwie części od fundamentów budynku do kalenicy, 3) wszystkich instalacji, koniecznych do uznania obu części budynku za samodzielne budynki mieszkalne, w szczególności: elektrycznej, wodnej, kanalizacyjnej i wentylacyjnej oraz 4) drzwi wejściowych do części budynku mieszkalnego, zajmowanej przez K.O.. Ponadto Sąd Rejonowy nakazał J.S. i J.S. udostępnienie K.O. zajmowanej przez nich części budynku mieszkalnego i gospodarczego w okresie do [...] w celu wykonania prac adaptacyjnych. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy zmienił termin prac adaptacyjnych do [...], a postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] zawiesił postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności. Jak zauważył organ odwoławczy, inwestor przedłożył projekt budowalny, którego zakres obejmuje: podział budynku mieszkalnego ścianą działową od fundamentów do kalenicy oraz podział stodoły ścianą działową od fundamentów do kalenicy, wstawienie drzwi zewnętrznych, wykonanie schodów zewnętrznych betonowych na podłożu gruntowym obłożonych płytkami imitującymi kamień, wykonanie schodów wewnętrznych drewnianych, wykonanie izolacji fundamentów, izolacji ścian zewnętrznych i posadzki z płyt styropianowych, wykonanie izolacji stropu z wełny mineralnej, wstawienie okien połaciowych w dachu. Wojewoda stwierdził, że inwestor przedłożył do przedmiotowego wniosku wymagane dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, nie była wymagana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy, ze względu na brak ingerencji wnioskowanych robót budowlanych w zagospodarowanie terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, że inwestor nie doręczył aktu notarialnego kupna udziałów w nieruchomości R.W., R.K. oraz odpisu z księgi wieczystej i nie wykazał, że stał się właścicielem ich udziałów (w nieruchomości działki nr [...]), Wojewoda wyjaśnił, że inwestor nie miał obowiązku, aby dostarczyć do organu akt notarialny bądź wypis z księgi wieczystej. Jednakże organ odwoławczy, celem wyjaśnienia tej kwestii zbadał treść księgi wieczystej [...] dla przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, że należy ona do J.S., J.S. i K.O.. Wobec powoływanego przez odwołujących się postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...], organ stwierdził, że wynika z niego, że postanowieniem z dnia [...] K.O. został zobowiązany do wykonania prac adaptacyjnych w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym. Prace te są niezbędne do uzyskania dwóch odrębnych części budynku w celu zniesienia współwłasności, poprzez podział fizyczny, wzdłuż projektowanej pionowej ściany budynku biegnącej od fundamentu do kalenicy. Pomimo upływu wyznaczonych przez ten Sąd terminów, uczestnik postępowania nie wykonał koniecznych prac,co uniemożliwia wydzielenie granic działek po ścianie budynku mieszkalnego, dzielącej budynek na dwie odrębne części. Jak argumentował Wojewoda, w związku z powyższym Sąd zawiesił postępowanie i wskazał, że w sytuacji gdy strony wykonają niezbędne prace budowlane w terminie roku od dnia zawieszenia postępowania, Sąd na wniosek stron podejmie postępowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutu J.S. o pominięciu jej sprzeciwu do przedmiotowych robót budowlanych, organ odwoławczy wyjaśnił, że K.O. został zobligowany do wykonania robót budowlanych, objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] i brak było podstaw prawnych do kwestionowania tego orzeczenia przez organ. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał, że zarzuty odwołujących się są bezzasadne. Wskazał, że bez wykonania przedmiotowych prac budowlanych, nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania przez Sąd Rejonowy (m.in. z zakresu geodezji i wydzielenia granicy działek). Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kierując się powyższym, Wojewoda uznał, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. J.S. i J.S. wnieśli odrębnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o tożsamej treści, na decyzję Wojewody z dnia [...]. Skarga J.S. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 471/14, natomiast skarga J.S. pod sygn. akt II SA/Sz 472/14. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]. Skarżący zwrócili się do sądu o powołanie biegłego z zakresu prawa budowlanego, architektury, który wyda stosowną opinię z zakresu budownictwa i prawa geodezyjnego oraz architektury, jak również odniesienie się do sprzeciwów przez nich zgłoszonych, gdyż poprzez czynności budowlane i inne, całkowicie uniemożliwione będzie prowadzenie przez nich gospodarki rolnej i użytkowania budynków gospodarczych i działki siedliskowej. Według skarżących, organ pierwszej instancji pominął istotną kwestię, że nieruchomość nr [...] w [...], należy do wspólnoty osób. Udziałem do ½ połowy tej nieruchomości dysponują J.S. i J.S. Natomiast udziały do ½ drugiej połowy nieruchomości, należą do R.K., R.W. oraz K.O., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości. Skarżący podnieśli, że na obecnym etapie Sąd Rejonowy zawiesił ww. postępowanie bezterminowo, co ma istotne znaczenie, gdyż nie dokonano podziału działki (nr [...] w [...]), a tym samym nie ma możliwości dokonania remontów, rozbudowy przez K.O., tym bardziej, że cała nieruchomość ma charakter rolniczy i nie została przekształcona na inne cele. W tej sytuacji, za zasadne skarżący uznają uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, do czasu uzyskania prawomocnego wyroku w sprawie o zniesienie współwłasności. Podnieśli ponadto, istnienie zagrożenia dla prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego. Wojewoda w odpowiedzi na ww. skargi, wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia [...], sąd zarządził połączenie spraw ze skargi J.S. i J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...], celem ich łącznego rozpoznania, rozstrzygnięcia i prowadzenia dalej pod sygn. akt II SA/Sz 471/14. Pismem z dnia [...], uczestnik postępowania K.O. wniósł o oddalenie skarg J.S. i J.S. Wniósł także o dopuszczenie przez sąd, przesłanego w załączeniu, postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...], sygn. akt [...], uchylającego postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości [...], a także akt postępowania sądowego o sygn. [...], celem stwierdzenia, że uczestnik posiadał uprawnienie do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę i został ww. postanowieniem do tego zobligowany. Ponadto K.O. zwrócił się do sądu o dopuszczenie dowodu z przesłuchania jego osoby, jako świadka na okoliczności powołane w tym piśmie. Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r., pełnomocnik skarżących adw. E.W. oświadczyła, że popiera skargę i cofa wniosek dotyczący powołania biegłego w niniejszej sprawie oraz wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez pełnomocnika i wskazała, że nie zostały one opłacone. Uczestnik postępowania K.O. oświadczył, że chce wykonać wyrok sądu powszechnego i dysponuje wszystkimi pozwoleniami. Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy uczestnika postępowania z dowodu dotyczącego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), a w szczególności art. 35 ust. 1, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ponadto, zgodnie z art. 32 ust.4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Dopiero w sytuacji spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie dysponując "luzem decyzyjnym" obligowany jest do udzielenia pozwolenia na budowę, w razie spełnienia przesłanek ustawowych. W niniejszej sprawie organy uznały, że wszystkie ww. warunki wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych. Organy wskazując na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...], pomimo sprzeciwu skarżących, nie miały wątpliwości co do uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie wątpliwości takie powziął. Postanowienie Sądu Rejonowego nie zostało wydane w oparciu o art. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Podstawę wydania tego postanowienia stanowił art. 211 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym każdy ze współwłaścicieli może żądać, ażeby zniesienie współwłasności nastąpiło przez podział rzeczy wspólnej, chyba że podział byłby sprzeczny z przepisami ustawy lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy albo że pociągałby za sobą istotną zmianę rzeczy lub znaczne zmniejszenie jej wartości. Sąd orzekając w sprawie o zniesienie współwłasności zobowiązał K.O. (współwłaściciela nieruchomości) do wykonania prac adaptacyjnych budynków (zgodnie z opinią biegłego) oraz pozostałych współwłaścicieli, tj. skarżących, do udostępnienia zajmowanej przez nich części budynku mieszkalnego i gospodarczego w celu wykonania tych prac adaptacyjnych. Wydając takie zobowiązania, Sąd Rejonowy wyznaczył termin zarówno na wykonanie prac, jak i na udostępnienie części budynków, najpierw do [...], który następnie przedłużył do [...] (postanowienie z dnia [...]). Skoro Sąd Rejonowy zakreślił konkretne terminy wykonania obowiązków, to, w ocenie składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, można było jedynie uznać, że K.O. dysponował nieruchomością na cele budowlane tylko w zakresie wskazanym w postanowieniu Sądu Rejonowego i w czasie tam wskazanym. Wniosek o pozwolenie budowlane został co prawda złożony w dniu [...] (w okresie zakreślonym postanowieniem), ale zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały już po upływie terminów zakreślonych w omawianym postanowieniu. Brak dokonania przez organ I instancji wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w szczególności pod kątem zgodności z przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, prowadzi do naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie podniesienia przez inne niż inwestor strony zarzutu złożenia fałszywego oświadczenia i uprawdopodobnienia takiej okoliczności, organ orzekający powinien dokonać własnej oceny lub rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w celu umożliwienia przeprowadzenia postępowania karnego. Art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane został wprowadzony w celu zwolnienia organu orzekającego z obowiązku sprawdzania, czy inwestor złożył dokumenty potwierdzające jego prawo do terenu na cele budowlane. Zasadniczo organ nie ma nawet prawa do dokonywania takich badań. W razie powstania w toku postępowania kwestii spornych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia organ wskazuje, stosownie do art. 9 K.p.a., odpowiednią drogę albo postępowania karnego, albo postępowania cywilnego. W takiej sytuacji organ winien więc zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 250 ww. ustawy.