II SA/Sz 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na montaż linii kablowej i posadowienie złączy kablowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. W. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta decyzją z dnia (...(, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S.A. Oddział Dystrybucji S. z dnia (...( – udzielił wnioskodawcy zezwolenia na montaż linii kablowej 0,4 kV i posadowienie złączy kablowych w działkach będących własnością Z.W., o numerach geodezyjnych (...(, położonych w obrębie ewidencyjnym O., gm. C., stanowiących pas drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych w miejscowości O. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu (...( wpłynął wniosek S.A. Oddział Dystrybucji S. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na montaż linii kablowej 0,4 kV i posadowienie złączy kablowych zasilających działki rekreacyjne w O. Wnioskodawca podniósł, że zasilenie działek rekreacyjnych w energię elektryczną zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego można zrealizować wyłącznie w pasie drogi będącej własnością Z.W., przy czym projektowana linia nie zmieni dotychczasowego zagospodarowania terenu, ani nie obniży jego wartości. Wnioskodawca do wniosku przedłożył dokumentację z prowadzonych rokowań z właścicielką nieruchomości Z.W., z których wynika, że nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie przez działki będące jej własnością planowanej inwestycji. Organ I instancji wydając zezwolenie stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, zgodną z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr (...( Rady Miejskiej w C. z dnia (...(. Z.W. w odwołaniu od tej decyzji wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca się podniosła, że prowadziła bez rezultatu rokowania z właścicielami działek rekreacyjnych o wykup działek będących jej własnością jako dróg dojazdowych do poszczególnych posesji. Dlatego nie wyraża zgody na wykonanie planowanej inwestycji – wykonanie linii kablowej 0,4 kV na przedmiotowych działkach, stanowiących pas drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych w miejscowości O., do czasu zawarcia ugody z ich właścicielami. Wojewoda decyzją z dnia (...(, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2306 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji zachował wszystkie procedury określone przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z brakiem zgody właścicielki nieruchomości Z.W. na wykonanie planowanej inwestycji, zostały przeprowadzone przez wnioskodawcę zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, które jednak nie przyniosły rezultatu. W tych okolicznościach Starosta mógł wydać decyzję ograniczającą korzystanie z nieruchomości, gdyż było to niezbędne dla realizacji inwestycji. Z.W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzuciła brak podstaw do zastosowania przepisu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie było żadnych rokowań w celu nabycia gruntów lub uzyskania zgody za odpowiednim wynagrodzeniem ze strony S.A., tym samym wniosek był niekompletny i brak było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na montaż linii kablowej 0,4 kV i posadowienie złączy kablowych. Podnosząc powyższe, odwołująca się wniosła "o ponowne rozpatrzenie jej sprawy". Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia (...( w sprawie (...( oddalił skargę Z.W. na decyzję Wojewody z dnia (...( w przedmiocie zezwolenia na montaż linii kablowej i posadowienie złączy kablowych. Sąd – jak wnika to z uzasadnienia wyroku – nie podzielił zarzutów i wskazał, że bezsporne jest, iż Z.W. w sposób jednoznaczny nie wyrażała zgody na wykonanie inwestycji. Sąd podniósł, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa trybu przeprowadzania rokowań, zatem jest on poddany woli stron. Jednym z dokumentów świadczących o przeprowadzeniu rokowań jest protokół, ale gdy w sposób niebudzący wątpliwości wynika brak zgody, protokół nie jest niezbędny. Do wniosku o wydanie decyzji S.A. nie dołączyła protokółu z rokowań, lecz w ocenie Sądu nie ma to znaczenia w świetle dokumentów sprawy. Nie stanowi też uchybienia to, że działający w imieniu S.A. nie był pełnomocnikiem tej Spółki, gdyż skarżąca wiedziała kto jest inwestorem. Odnosząc się do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazał, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan zatwierdzony uchwałą Nr (...( Rady Miejskiej w C. z dnia (...(. Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 6 lit. "c" planu "ustala się budowę stacji transformatorowych i linii zasilających kablowych, a linie te będą układane w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych". W § 1 ust. 2 tego planu dokonano zmiany funkcji przedmiotowego terenu na cele rekreacyjne z możliwością zabudowy. Zmiana ta oznacza, że na wniosek właścicieli działek rekreacyjnych powinna być doprowadzona energia elektryczna w sposób wskazany w § 3 ust. 5 pkt 6 lit. "c" planu. Sąd uznał, że nie ma znaczenia w sprawie niepowołanie w decyzji postanowień tego planu, ani też nie jest konieczne rozważanie czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, skoro jest zgodna z ustaleniami planu. Z.W. od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia (...( w sprawie (...( uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny – jak wynika to z uzasadnienia wyroku – podniósł, że zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będących własnością strony, powinno odpowiadać przesłankom przewidzianym w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2306 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art. 124 zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości starosta może wydać w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania m.in. energii elektrycznej, jeśli to ograniczenie jest zgodne z miejscowym planem. Z obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr (...( Rady Miejskiej w C. z dnia (...( wynika, że "ustala się budowę stacji transformatorowych i linii zasilających kablowych 0,4 kV. Linie kablowe układane będą w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że plan, mówiąc o poboczach dróg i ciągach pieszo-jezdnych, może odnosić się tylko do kategorii prawnych, a nie faktycznych. Oznacza to, że dana nieruchomości musi być drogą czy ciągiem pieszo-jezdnym nie przez fakt jej wykorzystywania na taki cel, a przez jej zaliczenie do takiej kategorii, a co za tym idzie nadanie takiego charakteru prawnego. Z akt sprawy nie wynika czy działki stanowiące własność Z.W. są drogami czy ciągami pieszo-jezdnymi, a wobec tego Wojewódzki Sąd nie wykazał przesłanki zgodności z planem miejscowym. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, że przepis ten wymaga, aby rokowania zostały przeprowadzone przez podmiot, który zamierza wystąpić z wnioskiem, zatem powinien to być reprezentant tego podmiotu lub jego pełnomocnik, a status ten wykazany dokumentem, z którego wynika sposób reprezentacji, a także pełnomocnictwem, jeśli taka osoba prowadzi rokowanie. Powyższy Sąd podzielił zarzut skarżącej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu upoważniającego D.S. do prowadzenia rokowań w imieniu S.A. Podniósł też, że nie jest to okoliczność bez znaczenia w sprawie, jak przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem jeśli rokowań nie prowadzi sam podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ale jego pełnomocnik, to zarówno pełnomocnik, jak i właściciel, z którym ma ona prowadzić rokowania, muszą znać zakres umocowania. Wskazany Sąd podkreślił również zarzut strony, że z dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia, powinno wynikać, że podmiot prowadzący rokowania jest podmiotem, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ustawy. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzją jak mają wyglądać rokowania o wyrażenie zgody i jak mają być dokumentowane, może to być a nawet powinien to być protokół, z którego wynikać będą stanowiska stron, przedmiot uzgodnień, warunki ugody itp. Jednak może to być tylko korespondencja między stronami, ale tylko wówczas, jeśli będą z niej wynikały powyższe ustalenia. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów na tak przeprowadzone rokowania, zatem nie trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że skoro skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie kabla to należy uznać, że rokowania zostały przeprowadzone. Przeciwnie – wskazał Sąd – skoro żądano od skarżącej tylko wyrażenia zgody, to tego nie da się określić jako przeprowadzenie rokowań. Sąd Wojewódzki zatem błędnie ocenił, iż ten warunek zawarty w art. 124 ust. 3 został spełniony. Rozpoznając ponownie skargę Z.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł,co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należą przepisy prawa odmienne, niż wyjaśnione przez NSA. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie, zatem rozpatrując ponownie skargę Z.W., Sąd związany jest stanowiskiem (oceną prawną) NSA zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia (...(. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2306 ze zm.) zgodnie z którym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 art. 124 tej ustawy – udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Rozpatrując wniosek z dnia (...( złożony przez S.A. Oddział Dystrybucji S., organ powinien był zatem ustalić, czy wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością Z.W. jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy przed złożeniem wniosku przeprowadzone zostały rokowania z właścicielką nieruchomości, a także czy do wniosku dołączono dokumenty z tych rokowań. Zaskarżona decyzja warunków tych nie spełnia. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr (...( Rady Miejskiej w C. z dnia (...( w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy C. dla terenu położonego w okolicach jeziora W. w miejscowości O. – uchwalono: "ustala się budowę stacji transformatorowych i linii zasilających kablowych 0,4 kV. Linie kablowe układane będą w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych" (§ 3 ust. 5 pkt 6 lit. "c"). Z przytoczonego planu wynika zatem, że linie kablowe mogą być układane na nieruchomościach będących drogą czy ciągiem pieszo-jezdnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Tymczasem z dotychczasowych ustaleń organów nie wynika powyższy charakter działek, będących własnością Z.W., poza ogólnikowym stwierdzeniem, że "działki o numerach geodezyjnych (...( stanowią pas drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych w miejscowości O." W tych okolicznościach rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie bezsporne ustalenie, jaki charakter prawny mają powyższe działki, a więc czy są drogą posiadającą pobocze czy też stanowią ciąg pieszo-jezdny. Ustalenia te są niezbędne do wykazania zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym przesłanki z art. 124 ust. 1 u.n.g. warunkującej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...(. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, że organ I instancji zachował wszystkie procedury określone przepisami o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności, że zostały udokumentowane rokowania z właścicielką nieruchomości poprzedzające złożenie wniosku. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. – jak wyjaśnił Sąd II instancji – rokowania poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przeprowadza podmiot, który zamierza wystąpić z wnioskiem lub jego pełnomocnik z właściwym umocowaniem przedstawionym stronie. Co prawda, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują jak mają wyglądać rokowania o wyrażenie zgody, jednakże – jak wskazał to Sąd kasacyjny – przyjąć należy, że powinien to być protokół, z którego wynikać będą stanowiska stron, przedmiot uzgodnień, warunki ugody itp. Może to być również tylko korespondencja między stronami, ale tylko wówczas, jeśli będą z niej wynikały powyższe ustalenia. W rozpoznawanej sprawie, brak jest dowodów na tak przeprowadzone rokowania. Z dowodów dołączonych do wniosku wynika tylko, że osoba o nazwisku D.S. bez wykazania umocowania do działania w imieniu S.A., wystąpiła do właścicielki nieruchomości z trzema pismami zawierającymi prośbę o wyrażenie zgody na ułożenie kabli na działkach o nr (...(. W jednym z tych pism zawarta została ponadto informacja, że w przypadku braku zgody S.A. wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Taki sposób postępowania nie ma nic wspólnego z rokowaniami, skoro z pism tych nie wynika kompetencja autora do występowania w imieniu Spółki, jak też jakakolwiek propozycja lub oferta ugodowego załatwienia sprawy. W tym stanie sprawy oraz mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w kwestii niewykonywania decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 tej ustawy, a rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej na mocy art. 200 powołanej ustawy.