II SA/Sz 473/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. A., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakazującą inwestorowi - W. A. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej zabudowy balkonu [...] piętra w mieszkaniu nr [...] od strony frontowej budynku przy ul. [...] w [...]. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż wydana ona została w oparciu o następujące ustalenia: W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, ustalił, że istniejący na [...] piętrze balkon został zabudowany ścianami z cegły o grubości [...] cm + [...] cm styropian. Pomieszczenie zostało pokryte stropodachem na krokwiach o wymiarach [...] m x [...] m. Powyższe roboty budowlane wykonane zostały bez stosownego pozwolenia właściwego organu. W związku z powyższym w dniu [...] r. organ pierwszej instancji - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową przedmiotowego balkonu oraz nałożył na inwestora W. A. obowiązek zabezpieczenia wykonanych robót budowlanych przedłożenia w terminie do dnia [...] r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu o ile zaświadczenie Prezydenta Miasta lub decyzja stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wg. wzoru Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. Dz. U. Nr 120, poz. 1127 z 2003 r.). W. A. nie dostarczyła do organu powiatowego wymaganych w/w postanowieniem dokumentów. W związku z powyższym INB, w dniu [...] r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję nakazującą jej rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy balkonu [...] piętra w mieszkaniu nr [...] od strony frontowej budynku przy ul. [...] w [...]. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji W. A. podniosła, że nie przedłożyła w wyznaczonym terminie dokumentów nakazanych postanowieniem organu, gdyż w terminie tym nie mogła uzyskać z Urzędu Miasta w [...] zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca się wskazała, że już [...] r. złożyła w Urzędzie Miejskim stosowne dokumenty, po czym poinformowano ją, że termin wyznaczony przez INB jest zbyt krótki i niemożliwe jest wydanie w tym terminie ww. dokumentu. W dniu [...] r. skarżąca złożyła prośbę o zmianę terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, która została jednak rozpatrzona negatywnie. W dalszej części odwołania skarżąca wskazuje, iż przedmiotowa zabudowa balkonu została wykonana w sposób estetyczny, za zgodą współwłaściciela budynku. Rozbiórka zdecydowanie oszpeci dom, który od czasów wojny nie był remontowany, a użytkowanie balkonu stanowiło niebezpieczeństwo dla jego mieszkańców. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów wymaganych w procesie legalizacji, pozwolenie na dokończenie zabudowy oraz odstąpienie od nałożenia opłaty legalizacyjnej ze względu na swą trudną sytuację materialną. Odnosząc się do powyższych argumentów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast tryb legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego można przeprowadzić, jeżeli budowa: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (nakaz rozbiórki obiektu lub jego części). Inwestor nie przedłożył dokumentów wymaganych ww. postanowieniem z dnia [...] r., zaś organ właściwy do ewentualnej zmiany terminu złożenia dokumentów wymaganych do zalegalizowania samowoli budowlanej, tj. INB odmówił zmiany powyższego terminu, wobec czego organ powiatowy zmuszony był do zastosowania art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., czyli do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ponadto obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od naliczenia opłaty legalizacyjnej z żadnych względów. Pismem z dnia [...] r. W. A. złożyła skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że nie z jej winy nastąpiło niedochowanie terminu do przedłożenia dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym. Dopiero w dniu [...] r. otrzymała z Urzędu Miejskiego decyzję o warunkach zabudowy, z której wynika, że samowolne zabudowanie balkonu jest zgodne z warunkami ww. decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.),oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W jej ramach Sąd dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji publiczne, wydający zaskarżony akt, (decyzję) przepisów prawa materialnego jak i przepisów regulujących samo postępowanie. Jeśli ich naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji sąd stosuje środki wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższych kryteriów doprowadziła do uznania zasadności wniesionej skargi. Podstawą prawną do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organy administracji uchybienia przez inwestora terminowi - zakreślonemu na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane - do złożenia niezbędnych w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji W. A. podniosła, że nie przedłożyła w wyznaczonym terminie dokumentów nakazanych postanowieniem z dnia [...] r., gdyż w wyznaczonym terminie nie mogła uzyskać z Urzędu Miasta w [...] zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, w dniu [...] r. skarżąca złożyła do organu prośbę o zmianę terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, która została jednak rozpatrzona negatywnie. Organ powiatowy, w piśmie z dnia [...] r., poinformował skarżącą, że przedmiotowe postanowienie ma charakter incydentalny, nie jest zwykłym postanowieniem dowodowym i w związku z tym nie było podstaw do jego zmiany lub uchylenia w trybie art. 77 k.p.a. Z kolei, organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że organ właściwy do ewentualnej zmiany terminu złożenia dokumentów wymaganych do zalegalizowania samowoli budowlanej, tj. INB, odmówił zmiany powyższego terminu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że organ powiatowy uznał, iż termin zakreślony na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane ma w rzeczywistości charakter terminu nieprzedłużalnego i nieprzywracalnego, co w konsekwencji przyjętego toku rozumowania zwalniało go od rozpatrywania złożonego przez inwestora wniosku o przedłużenie terminu. Stanowisko to zostało następnie podtrzymane prze organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie niniejszej nie podziela poglądu wyrażonego przez organ pierwszej instancji w zakresie charakteru terminu, jaki został określony w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten, w odróżnieniu od terminu o którym stanowi art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostawia organowi swobodę w zakresie ustalenia terminu, w jakim wskazane w nim dokumenty winny być przedłożone, przy braku jakichkolwiek kryteriów w tym zakresie. Takie pozostawienie przez ustawodawcę ustalenia terminu dokonania określonej czynności do uznania organu podyktowane było różnorodnością stanów faktycznych, jakie mogą być rozpatrywane. Stąd też termin ten winien być dostosowany do przedmiotu postępowania, złożoności i obszerności dokumentacji obejmującej samowolę budowlaną, jak również winien uwzględniać sytuacje, w których inwestor może mieć obowiązek przedłożenia decyzji innych organów, gdzie w żaden sposób nie będzie miał wpływu na datę uzyskania takiego rozstrzygnięcia i ostatecznego. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. uznaniem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Konsekwencją takiego charakteru terminu z art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane jest to, że termin ten może być zmieniany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Nie można też inwestora (adresata postanowienia) obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były od niego niezależne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 7 i 8 kpa, zgodnie z którymi organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora o przedłużenie terminu do złożenia niezbędnych w procesie legalizacji dokumentów został złożony przed upływem terminu zakreślonego przez organ na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, a nadto został poparty bardzo istotnymi okolicznościami, dla których strona zdecydowała się na jego złożenie, to zaś rodziło po stronie organu obowiązek odniesienia się do tego wniosku. Nieodniesienie się przez organ do argumentów zawartych przez inwestora we wniosku stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7-9, 77 k.p.a. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło w istocie do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne, zastosowanie w niniejszej sprawie rygoru art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien rozważyć przedstawione wyżej aspekty postępowania.