II SA/Sz 474/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa art. 59 - 64 ust. 1w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.), po rozpatrzeniu w dniu [...] r. odwołania J. S., od decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] r. wydanej na rzecz Spółki A., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura z garażem w parterze i tarasami z basenem krytym na dachu wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. U podstaw tego rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: Decyzją z dnia z dnia [...] r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Od decyzji tej odwołała się J. S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Kolegium stała się następnie przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez Spółkę inwestycji. Uzasadniając rozstrzygniecie zawarte w decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, organ wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował przy wyznaczeniu granic obszaru, w którym dokonano analizy istniejącego w nim zagospodarowania terenu i jego zabudowy, a której wyniki stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Wyjaśniając te granice organ wskazał, że w tej części [...] występują zróżnicowane formy zabudowy (od parterowych do czterokondygnacyjnych z akcentami wysokościowymi) i funkcje, w tym dominująca funkcja obsługi turystyki, charakterystyczna dla nadmorskich miejscowości wypoczynkowych; miejscowość posiada spójną strukturę urbanistyczną opartą na historycznym układzie ulic: granicę zachodnią stanowi historyczne centrum [...] zaś wschodnią - grunty rolne i leśne pomiędzy ulicami [...] i [...], stanowiącymi naturalną granicę pomiędzy zachodnią i wschodnią częścią miejscowości. Charakteryzując natomiast istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudowę, organ pierwszej instancji stwierdził, że w obszarze tym w ostatniej dekadzie występuje - korzystna dla ładu przestrzennego i gospodarki gminy - tendencja rozwojowa tej części miejscowości, polegająca na porządkowaniu istniejącego nieładu przestrzennego, poprzez wypieranie rozproszonej zabudowy parterowej i dwukondygnacyjnej realizacją zabudowy trzy, czterokondygnacyjnej z akcentami wysokościowymi, do pięciu a nawet sześciu kondygnacji, z wyraźną przewagą funkcji wypoczynkowej i mieszkalnej wielorodzinnej tzw. apartamentowej. W dalszej kolejności, organ stwierdził, że w analizie wyznaczonego obszaru wykazano, iż na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (przedmiotowa działka posiada dostęp do ul. [...] - droga powiatowa nr [...] oraz do ul. [...] - droga gminna nr [...]) występują działki zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie wymagań nowej zabudowy np. działka nr [...] - dostępna z ul. [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanymi usługami w parterze, z płaskim dachem i tarasami, o wysokości elewacji frontowej [...]m i wysokości dachu [...]m, zaś wskaźnik intensywności wykorzystania terenu występujący w analizowanym obszarze jest mocno zróżnicowany : od [...]% do [...]%. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do uwag wniesionych przez odwołującą się w trakcie prowadzonego postępowania w tej sprawie. Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wniosła J. S., właścicielka przyległej nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i nr [...]. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona odwołująca się zakwestionowała przyjętą definicję działki sąsiedniej tj. rozumianej jako działka niegranicząca bezpośrednio z działką objętą inwestycją oraz "tłumaczenie tendencją rozwojową miejscowości [...]" ustalenia warunków zabudowy na usytuowanie planowanego obiektu. Odwołująca się podniosła, że autorem analizy jest osoba, której Gmina [...] nie zleciła jej wykonania. Ponadto strona zakwestionowała wielkość ustalonego w decyzji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu ([...]%) i wysokości zabudowy ([...]m) wskazując, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury wielkości te winny być ustalone jako średnie z analizowanego obszaru ([...]% i [...]m), gdy tymczasem w treści analizy nie wyjaśniono przyjęcia innego wskaźnika niż średniego. Strona zarzuciła również decyzji, że nie uwzględniono w niej konieczności poprowadzenia drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku budynku, gdyż zagraża to interesom osób trzecich oraz [...] ilości miejsc parkingowych w garażu wbudowanym, gdy tymczasem w decyzji określono tylko na [...] ilość, i miejsc parkingowych dla części usługowej, w tym dla osób niepełnosprawnych. Pismem z dnia [...] r. odwołująca się uzupełniła zarzuty odwołania wskazując, że w sprawie nie zastosowano zasady równości podmiotów wobec prawa bowiem cyt. "powołanie się na tendencję rozwojową nadmorskiej miejscowości powoduje narzucenie nie tylko inwestorowi, ale i nieruchomościom sąsiednim, nowego, wcale przez nich nieakceptowanego sposobu zabudowy, zarówno co do jej intensywności, jak i wysokości, liczby kondygnacji itd." Podsumowując tę kwestię strona podniosła, że jest to argument służący jedynie wnioskodawcy tj. Spółce A., ignorujący jednocześnie prawa nieruchomości sąsiednich, a ponadto, jeżeli organ przewiduje tendencję rozwojową to winien dać takie samo prawo innym (do wykorzystania powierzchni działki). Swoje uwagi w piśmie z dnia [...] r. wniósł również inwestor, tj. Spółka A. Spółka wniosła o oddalenie odwołania i utrzymanie decyzji w mocy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi prawa zaś zarzut odwołującej się, iż autorem analizy jest osoba, której Gmina [...] nie zleciła jej wykonania jest niezasadny ponieważ art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga jedynie kwestię, kto wydaje decyzję oraz komu powierza się sporządzenie projektu decyzji, natomiast przepis tego artykułu nie reguluje kwestii autorstwa analizy obszaru sąsiedniego. Ustosunkowując się do zarzutu o niewłaściwym wyznaczeniu cech nowej zabudowy, w tym gabarytów i wskaźnika intensywności zabudowy działki, Spółka zwróciła uwagę, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczają określenie innych ich wielkości, niż średnia z analizowanego obszaru, lecz musi to być uzasadnione w analizie, co w przedmiotowej analizie uczyniono. Natomiast zarzuty o określeniu w decyzji zbyt małej ilości miejsc parkingowych oraz o nieuwzględnieniu drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku budynku Spółka uznała za niezasadne, gdyż kwestie te będą przedmiotem badania w postępowaniu opartym na przepisach ustawy - Prawo budowlane wraz z jej przepisami wykonawczymi, w tym m.in. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje obu organów, w niniejszej sprawie stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego i jednocześnie wskazał na podstawie ugruntowanego już orzecznictwa, jakie czynności organ winien przeprowadzić, aby zgodnie z prawem ustalić warunki zabudowy w tej sprawie, tj.: - prawidłowo wyznaczyć na mapie w odpowiedniej skali jeden obszar analizowany, przy czym wszystkie znajdujące się w nim działki uznaje się za działki sąsiednie, - w części graficznej analizy odzwierciedlić z jej części tekstowej wykazane funkcje, - wykazać w analizowanym obszarze kontynuację funkcji, której dotyczy wniosek inwestora tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel, gastronomia, biura) oraz z garażem na parterze i zespołem odnowy biologicznej na ostatniej kondygnacji, - prawidłowo wyznaczyć wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy tj. na podstawie analizy całego obszaru, a nie tylko wybranych działek, przy czym dopuszczenie innego wskaźnika niż średni winno wynikać z uzasadnienia analizy, - wykazać, że na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka nr [...], znajduje się zabudowa o wysokości [...]m . Kolegium - związane wyrokiem WSA z dnia [...] r., [...] w tej sprawie - rozpatrując ponownie odwołanie wnioskodawczyni od decyzji Wójta Gminy i badając prawidłowość poszczególnych czynności organu pierwszej instancji, prowadzących do ustalenia warunków zabudowy, zwróciło szczególną uwagę na wykonanie dyspozycji Sądu, zawartych w wyroku. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji w toku ponownego postępowania w tej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że Wójt wyczerpał w sposób prawidłowy tryb postępowania określony w przepisach art. 59-64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a analiza wyznaczonego obszaru w kontekście cech i parametrów istniejącego w nim zagospodarowania terenu i jego zabudowy sporządzona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy uwzględnia wskazania zawarte w wyroku Sądu. Lakoniczność uzasadnienia wyznaczonych granic tego obszaru w analizie została zrekompensowana szerokim uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Organ w decyzji wyjaśnił, że granice północ-południe analizowanego obszaru oparto między linią brzegową morza (plaża) a ul. [...], natomiast granice zachód-wschód oparto na historycznym centrum [...] od zachodu i na gruntach pomiędzy ulicami [...] i [...], stanowiącymi naturalną granicę pomiędzy zachodnią i wschodnią częścią miejscowości. Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego obszaru została sporządzona zgodnie z wymogami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury: zawiera część tekstową i graficzną a załącznikiem do części tekstowej jest tabelaryczne zestawienie funkcji, wysokości i wskaźnika zabudowy wszystkich działek położonych w granicach tego obszaru. Ustalenia części tekstowej analizy w zakresie funkcji i wysokości znajdują odzwierciedlenie w części graficznej analizy, poprzez graficzny opis tych działek, na których występuje podobieństwo funkcji i gabarytów budynków. Z tabelarycznego zestawienia funkcji wynika, że w analizowanym obszarze dominuje funkcja obsługi turystyki o symbolu [...] tj. pensjonaty i ośrodki wczasowe wraz z usługami typu gastronomia i handel, natomiast funkcją uzupełniającą jest zabudowa jednorodzinna ([...]) i wielorodzinna ([...]) np. obiekty na działkach o numerach : [...], [...] i [...], oznaczone odpowiednio numerami na mapie jako [...] i [...] (część graficzna analizy). Z badania tabeli wynika też, iż w granicach tego obszaru usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości, w tym m.in. znajduje się zabudowa o wysokości od [...]-[...]m. Są to budynki zlokalizowane na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] i oznaczone w części graficznej analizy numerami (odpowiednio) [...], [...], [...], [...]. Z tej samej drogi publicznej (ulica [...]) dostępna jest działka nr [...] (na mapie nr [...]), na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny([...]) o podobnej formie architektonicznej jak planowana, z wbudowanymi usługami w parterze, o wysokości elewacji frontowej [...] m, z płaskim dachem i wysokości dachu [...] m npt. Zestawienie w tabeli wskaźników intensywności wykorzystania terenu na poszczególnych działkach świadczy o ich zróżnicowaniu: od [...] procent aż do [...]%. Zaznaczyć należy, iż po przeciwnej stronie ul. [...] w stosunku do przedmiotowej działki wskaźnik intensywności wykorzystania terenu waha się od [...] do [...]%. Wydaje się być zasadnym zatem ustalenie dla przedmiotowej działki takiej wielkości wskaźnika, który występuje na wielu działkach w analizowanym obszarze np. działki o numerach: [...] - [...] i [...] - [...]. Ustalenie takiej wartości wskaźnika - zdaniem Kolegium - należy uznać za zasadne również z tych względów, iż przedmiotowa działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości (ul. [...]) i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji, przedstawiając sobą ciekawą formę architektoniczną, zresztą istniejącą już przy tej samej ulicy. Dla potwierdzenia powyższych ustaleń analizy, Kolegium dokonało w dniu [...] r. oględzin tego obszaru, w wyniku których przyjęto następujące ustalenia: - ul. [...] jest główną ulicą [...] przebiegającą wzdłuż całej miejscowości. Przy tej ulicy oprócz obiektów obsługi turystyki (ośrodki wczasowe, pensjonaty, gastronomia, handel) znajduje się siedziba Urzędu Gminy, i z tą ulicą związane jest centrum tej miejscowości, - istniejąca zabudowa od ul. [...] w kierunku plaży, to w znacznej większości obiekty służące obsłudze turystyki i wypoczynku tj. zarówno duże ośrodki wczasowe (w części graficznej analizy oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), jak i mniejsze obiekty służące obsłudze turystyki i wypoczynku tj. pensjonaty oraz obiekty gastronomii i handlu, - istniejące w wyznaczonym do analizy obszarze budynki mieszkalne jednorodzinne są w znacznej mniejszości w stosunku do zabudowy typowo turystyczno-wypoczynkowej i jest ona również związana z obsługą turystyki i wypoczynku o czym świadczą licznie wywieszone na nich tablice informacyjne o wynajmie pokojów. Natomiast budynki wielorodzinne to typowe apartamentowce, które łączą stałe zamieszkiwanie z sezonowym pobytem w okresie lata, - na nieruchomościach bezpośrednio graniczących z działką objętą inwestycją znajdują się typowe obiekty o funkcji dominującej w tym obszarze tj. służące obsłudze turystyki i wypoczynku ([...]), - na nieruchomości objętej działką nr [...] (dostępnej od ul. [...]) położone są [...] budynki o funkcji [...], - nieruchomość będąca własnością odwołującej się (działka nr [...] - od ul. [...] i działka nr [...] - od ul. [...]) to funkcja obsługi turystyki i budynku mieszkalnego jednorodzinnego właścicieli. Ustalono, że ze znajdujących się na niej [...] budynków, [...] przeznaczone są pod usługi turystyczne (ośrodek wczasowy [...] przy ul. [...]), o czym świadczy tablica informacyjna przy bramie wjazdowej na nieruchomość od ul. [...] (ustalono w gminnej ewidencji działalności gospodarczej w siedzibie Urzędu Gminy [...], iż zgłoszona działalność gospodarcza to krótkotrwałe zamieszkiwanie i stołówka), - na nieruchomości odwołującej się, od strony działki objętej planowaną zabudową znajduje się wysoki pas drzewostanu, którego wysokość wynosi ok. [...] m npt., - stwierdzono, iż na działce nr [...] położonej przy ul. [...], tak jak wskazano w analizie, zlokalizowany jest budynek, którego funkcja, cechy i parametry mogą stanowić odniesienie dla nowej zabudowy. W konkluzji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzję organu pierwszej instancji podjęto zgodnie z obwiązującymi przepisami prawa materialnego, nie uchybiając przy tym przepisom prawa procesowego (strony brały czynny udział w postępowaniu, czego dowodem są zwrotne poświadczenia odbioru na pismach zawiadamiających o czynnościach organu pierwszej instancji). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium uznało je za niezasadne. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że wszystkie działki położone w granicach wyznaczonego do analizy obszaru uznaje się za działki sąsiednie, na co wskazał Sąd w swoim wyroku w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu o wykonaniu przez autora projektu decyzji również analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze, Kolegium wskazało, że przepisy art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzują jedynie, że sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie uprawnionej, natomiast przepisy te nie odnoszą się do autorstwa analizy. Nie mniej jednak, skoro sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy winno polegać na określeniu przede wszystkim cech i wskaźników planowanej zabudowy na podstawie wyników przedmiotowej analizy, to zasadnym jest, aby cechy te i wskaźniki określiła ta sama osoba, która sporządza projekt decyzji. Zarzut, iż organ nie wyjaśnił ustalenia wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności wykorzystania terenu innych niż ich wartości uśrednione również nie może się ostać, bowiem przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczają inne wartości tych parametrów niż średnie, a w treści analizy oraz w uzasadnieniu decyzji zostało szeroko wykazane, iż w analizowanym obszarze występują budynki o bardzo zróżnicowanych parametrach (wysokości, wskaźników zabudowy), a zatem występują budynki o wysokości [...] m oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu znacznie większy, niż ustalony w decyzji (do [...]%). Ponadto, na terenie [...] od ostatniej dekady następuje korzystny dla gminnej gospodarki boom inwestycyjny, który porządkuje istniejący nieład przestrzenny, poprzez zastępowanie niskiej brzydkiej zabudowy i wprowadzając zabudowę 4-5 kondygnacyjną o wyższym wskaźniku wykorzystania terenu (znacznie droższego niż np. tereny w [...]), co ma miejsce w niniejszej sprawie: istniejący na przedmiotowej działce ok. [...] niski i o nieciekawej bryle budynek restauracji [...], zlokalizowany przy głównej ulicy [...] ([...]) zastąpiony będzie obiektem wielofunkcyjnym czterokondygnacyjnym (5-ta kondygnacja to basen i tarasy wypoczynkowe), o ciekawej bryle. [...] to miejscowość nadmorska ciesząca się popularnością w całej [...], a wiec realizacja budynków o wysokich walorach architektonicznych i łączących kilka funkcji w sobie (obsługa turystyki w pełnym zakresie) musi być związana z wysokim wskaźnikiem wykorzystaniu terenu i jest bardzo korzystna dla miejscowości, zwłaszcza gdy realizowana ona jest w jej części centralnej, a ulica [...] to główna ulica [...] i stanowi wizytówkę tej miejscowości. Kolegium wskazało, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ decyzja ta nie stanowi podstawy do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Natomiast konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich nastąpi w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane (i jej przepisów wykonawczych) czyli o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem za przedwczesne należy uznać pozostałe zarzuty dotyczące nieuwzględnienia drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku budynku, [...] ilości miejsc w garażu wbudowanym i miejsc parkingowych dla części usługowej, w tym dla osób niepełnosprawnych. Warunki te wynikają z aktu wykonawczego wydanego na podstawie ustawy - Prawo budowlane (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki) i będą badane przez inny organ w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i o udzielenie pozwolenie na budowę. W dniu [...] r. J. S. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca – wnosząc o uchylenie wyżej wymienionej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony; - art. 80 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy stanowi przesłankę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia; - art. 107 § 3 k.p.a. i 11 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego, opartego na przepisach prawa uzasadnienia skarżonej decyzji, szczególnie w kontekście dowolnie przeprowadzonej analizy architektonicznej i swobodnego zastosowania jej wyników, bez odniesienia się do wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie (nieznajdujące potwierdzenia w stanie faktycznym), że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. - § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez bezpodstawne uznanie, że dokonana analiza terenu nie narusza zasad ich ustalania w szczególności § 3 ust. 1 dotyczącego funkcji zabudowy, § 5 ust. 1 dotyczącego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz § 7 ust. 1 dotyczącego wysokości zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracji z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 cytowanej ustawy sąd, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powyższego wynika więc, że w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza, i to zawierająca część tekstową i graficzną. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji ustalił - na podstawie sporządzonej analizy - wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji, na [...]%. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednakże, w jaki sposób wskaźnik ten został policzony. Organ wskazał jedynie, że zestawienie w tabeli wskaźników intensywności wykorzystania terenu na poszczególnych działkach świadczy o bardzo dużym ich zróżnicowaniu: od [...] procent, aż do [...]%, po przeciwnej zaś stronie ul. [...] w stosunku do przedmiotowej działki wskaźnik intensywności wykorzystania terenu waha się od [...] do [...]%. Zdaniem organu, zasadne jest ustalenie dla przedmiotowej działki takiej wielkości wskaźnika, który występuje na wielu działkach w analizowanym obszarze np. działki o numerach: [...] - [...] [...] - [...], jak również z tych względów, iż przedmiotowa działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji. Ze stwierdzeniem organu nie można się zgodzić, ponieważ zgodnie § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia należy uwzględnić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalenie średniego wskaźnika było możliwe przy wykorzystaniu "Zestawienia cech zabudowy działek w obszarze analizowanym" k. [...]-[...]. Dane zawarte w zestawieniu dotyczące zabudowy analizowanego terenu pozwalają na obliczenie średniej zabudowy, która wynosi [...] %. Natomiast organ przyjął bez bliższego uzasadnienia [...] %. Takim bowiem uzasadnieniem nie jest fakt, że "działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości [...] (ul. [...]) i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji, przedstawiając sobą ciekawą formę architektoniczną, zresztą istniejąca już przy tej samej ulicy [...]." Poza tym stwierdzenie organu, że zabudowa na niektórych działkach dochodzi do [...]% powierzchni, nie jest dokładne, ponieważ na [...] działek wziętych do analizy tylko [...] działki (funkcja usługowa) mają taką powierzchnię zabudowy, a wysokość obiektów na tych działkach wynosi [...] m i [...] m. Należy podkreślić, że ustalanie warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poddane jest ściśle określonym wymogom, przede wszystkim w zakresie kontynuacji dotychczasowej zabudowy, a odejście od tych reguł ustawodawca uzależnia o właściwego uzasadnienia wynikającego z treści analizy. Gmina nie jest jednak pozbawiona możliwości kształtowania nowego ładu przestrzennego, ponieważ może to zrobić uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uzasadnia pogląd, że określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Podzielić należy również zarzut skarżącej, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że na działce sąsiedniej ale dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka, na której ma zostać wzniesiona inwestycja, znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) dostępna jest działka nr [...] (na mapie nr [...]), na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny ([...]) o podobnej formie architektonicznej jak planowana, z wbudowanymi usługami w parterze, o wysokości elewacji frontowej [...] m, z płaskim dachem i wysokości dachu [...] m. Nie wyjaśniono przy tym, jakie wysokości innych budynków mogą być wzięte pod uwagę zwłaszcza, że wysokie budynki stanowią wyjątek, a nie regułę, poza tym organ mówi ogólnie o zróżnicowanej wysokości na obszarze analizowanym. Kwestia ta wymaga szerszego uzasadnienia przez organ odwoławczy. Podsumowując, stwierdzić należy, że określenie wskazanych wyżej cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organ, mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Analiza ta, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Zaskarżona decyzja takiego pełnego uzasadnienia nie zawiera, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 107 kpa. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w niniejsze sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.