II SA/Sz 476/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 22 października 2008r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...], II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił J. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na działkach nr [...], obręb N. C., gm. G. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że wniosek dotyczy terenu, na którym brak jest obowiązującego planu miejscowego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast planowana inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a przede wszystkim nastąpiłaby zmiana funkcji terenów rolnych na nierolnicze, mieszkaniowe. Przedmiotowy wniosek nie dotyczy zabudowy zagrodowej, związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Żadna z działek położonych w sąsiedztwie dz. nr [...] i dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana. Najbliższa zabudowa jednorodzinna położona jest w odległości około 200 m na działce nr [...], bliżej - w odległości ok. 100 m zlokalizowana jest zabudowa gospodarcza na działce rolnej nr [...]. Objęte wnioskiem działki nr [...] położone są w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy i planowana na nich zabudowa nie może być traktowana jako kontynuacja lub uzupełnienie zabudowy istniejącej. W odwołaniu od ww. decyzji J. M. wskazał, że zawarte w uzasadnieniu stwierdzenia nie są zgodne z obowiązującymi przepisami oraz faktycznym zainwestowaniem analizowanego terenu. Organ orzekający winien przyjąć jako działki sąsiednie wszystkie znajdujące się w analizowanym obszarze, a sama treść decyzji nie może być w sprzeczności z jej wynikami. Dalej skarżący podał, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się nie tylko działka nr [...] zabudowana zabudową gospodarczą jak ujęto to w uzasadnieniu, ale także działki [...], które zabudowane są budynkami jednorodzinnymi. W ocenie skarżącego przyjęcie jako zabudowy sąsiedniej tylko i wyłącznie działki nr [...] bez uwzględnienia zagospodarowania pozostałych działek położonych w analizowanym obszarze stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, rozpatrując odwołanie J. M., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych warunków, m.in., aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa w analizowanym obszarze, nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów i wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma. Zatem jeżeli na podstawie cyt. przepisu oraz w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie można ustalić warunków zabudowy, to organ orzekający wydaje decyzję odmowną. W ocenie Kolegium nawet gdyby przyjąć, że zabudowa na działkach nr [...] stanowi odniesienie do wymagań dla nowej zabudowy to i tak określenie ich następuje w sposób przewidziany w przepisach cyt. rozporządzenia, a w szczególności § 4 ust. 1 nakazuje ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie takiej linii zabudowy dla spornej inwestycji nie jest możliwe, bowiem brak jest działki sąsiedniej, zabudowanej w taki sposób, aby linia istniejącej zabudowy mogła być przedłużona w celu wyznaczenia linii dla nowej zabudowy. Nie jest też możliwe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto nie jest możliwe określenie średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, bowiem zabudowy takiej nie ma (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Ustalenie pozostałych parametrów określonych w rozporządzeniu, a uzależnionych od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, również nie jest możliwe. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem kontynuacja zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymaga ustaleń przeprowadzonych w sposób określony w cyt. rozporządzeniu. Do ustalenia warunków zabudowy nie wystarczy istnienie w obszarze analizowanym budynku o podobnych parametrach budowlano – projektowych, konieczne jest, aby sąsiednia zabudowa była tak usytuowana, aby możliwe było nawiązanie do tej zabudowy w sposób określony w rozporządzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G., natomiast odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie stwierdził, że uznanie przez organ, że planowana przez niego inwestycja spowoduje zmianę funkcji terenów rolnych na mieszkaniowe, ponieważ jego wniosek nie dotyczył zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, jest niezasadne i powoduje ograniczanie jego możliwości inwestycyjnych jedynie do zabudowy zagrodowej. Ponadto zdaniem skarżącego Kolegium nie odniosło się do jego zarzutów dot. na nieuwzględnienia przez Burmistrza zabudowy znajdującej się na całym przyjętym do analiz obszarze a tylko najbliżej położonych działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska utrzymało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż ył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jaki i procesowego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyniki przeprowadzonej analizy winny stanowić podstawę do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Sposób ustalania linii zabudowy sprecyzowany został w przepisie § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury który stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy (ust. 4 § 4 rozporządzenia). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ze względu na położenie działek skarżącego nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia, na co wskazał organ II instancji. Jednakże w takiej sytuacji, zgodnie z ust. 4 § 4, organ ma obowiązek dokonać analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia, czy można wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Chodzi tu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzaną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dopiero po wykonaniu takiej analizy organ mógłby stwierdzić możliwość bądź jej brak wyznaczenia linii zabudowy na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium poprzestało jedynie na stwierdzeniu, że linii zabudowy nie da się ustalić w sposób określony w § 4 ust. 1, nie przeprowadzając analizy - pomimo iż było do tego zobowiązane na podstawie przepisu art. 77 K.p.a. - w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Taka sama sytuacja zachodzi w przypadku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Kolegium również poprzestało na stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie tej wysokości w sposób określony w przepisie § 7 ust. 1, nie dokonując jednocześnie analizy pod kątem przepisu ust. 4 § 7 rozporządzenia. Natomiast niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, że nie jest możliwe określenie średniego wskaźnika zabudowy, bowiem takiej zabudowy nie ma, skoro w uzasadnieniu swojej decyzji podaje, że na działkach nr [...] istnieje zabudowa. Nadto zabudowa ta znajduje się w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ I instancji. W rezultacie Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowej i wszechstronnej analizy, o jakiej mowa powyżej. Tym samym organy naruszyły przepisy w art. 7 oraz 77 K.p.a., które obligował je do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, dokona wszechstronnej analizy, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 z uwzględnieniem przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, mając przy tym na względzie wytyczne zawarte w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia, czy możliwym jest wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości oraz wyznaczenie pozostałych paramentów, o których mowa w przepisie § 1 rozporządzania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.