II SA/Sz 476/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na Burmistrza Miasta w przedmiocie niewykonania wyroku I. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, II. stwierdza, że bezczynność organu w niewykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 172/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] odmawiającą uwzględnienia żądania Spółki A nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na jej gruncie. Jednocześnie Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 29 czerwca 2012 r. i został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z aktami administracyjnymi sprawy w dniu 17 lipca 2012 r. W dniu 27 sierpnia 2012 r. Kolegium zwróciło akta sprawy Burmistrzowi Miasta [...]. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Spółka A, reprezentowana przez r.pr. D. M. O., na podstawie art. 154 § 1 i § 6 w zw. z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na niezałatwienie sprawy po wyroku Sądu z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 172/12, domagając się wymierzenia Burmistrzowi Miasta stosownej grzywny w granicach przewidzianych w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podała, że organ administracji – Burmistrz Miasta nie załatwił sprawy w ustawowo przewidzianym terminie, jak również nie poinformował skarżącej o przyczynach zwłoki. W związku z powyższym skarżąca pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa i wykonania wyroku poprzez załatwienie sprawy. Po upływie niemal 7 miesięcy od przekazania organowi akt sprawy przez Sąd, Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r. zawiesił postępowanie do czasu wyłonienia rzeczoznawcy, który miał ustalić czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...]. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi organ nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie wydał decyzji w sprawie, jak również nie poinformował jej, jako strony postępowania, o przyczynach zwłoki. Z uzasadnienia postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...] r. wynika, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 13 lutego 2013 r., jednak – zdaniem Spółki - organ nie miał prawa tak swobodnie interpretować przepisów i wszczynać postępowania w momencie najbardziej dla niego dogodnym. W tej sytuacji uzasadnione jest żądanie ukarania Burmistrza Miasta stosowną grzywną. Organ, udzielając odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wyjaśnił, że pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. poinformował Prezesa Spółki A, że ponownie rozpatrzy sprawę ze szczególnym uwzględnieniem określenia stanu wód na gruncie działki nr [...] przed wybudowaniem budynków, a jeśli stan wód uległ zmianie - to czy ma on niekorzystne oddziaływanie na grunt działki nr [...]. Dokonanie ustaleń w tym przedmiocie wymaga przeprowadzenia gruntownego postępowania dowodowego dokonania odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych . W związku z powyższym organ I instancji od września 2012 r. poszukiwał biegłego w tym zakresie, który podjąłby się wykonania opinii technicznej w celu ustalenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...] . W przedmiotowej sprawie prowadzone były rozmowy telefoniczne z pracownikami Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowy Oddział w [...] i Terenowy Oddział w [...] oraz z wykonawcą oceny technicznej, dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] , A. K. Nikt nie podjął się jednak jej wykonania. Organ I instancji nadal prowadził czynności mające na celu poszukiwanie biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz melioracji wodnych. W dniu 13 lutego 2013 r. zostało wszczęte ponownie z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku z trudnościami w znalezieniu odpowiedniej osoby posiadającej wiedzę w ww. zakresie, Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] zawiesił postępowanie do czasu wyłonienia wykonawcy wymaganej oceny. W dniu 8 kwietnia 2013 r. organ zlecił Pracowni Projektowej Inżynierii Środowiska i Budownictwa Wodnego ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...] . Termin wykonania zamówienia został ustalony na dzień 30 kwietnia 2013 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia [....] r., znak: [...] Burmistrz Miasta podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie. W dniu 6 maja 2013 r. wykonawca przedłożył zamówioną przez organ opinię techniczną. Pismem z dnia 3 września 2013 r. Burmistrz Miasta poinformował Sąd, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 172/12 został wykonany poprzez wydanie decyzji z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. Prezes Spółki A poparł skargę oraz oświadczył, że wysokość grzywny pozostawia do oceny sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jej kryterium jest legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów lub czynności, w tym też bezczynność. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona - po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy - może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Dotyczy to obowiązków objętych zarówno sentencją wyroku, jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Regulacja przewidziana w art. 154 § 1 ww. ustawy nie pozostawia przy tym sądowi swobody działania, nie przewidując możliwości odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny, jeżeli spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie. W przypadku wydania przez Sąd wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, czy stwierdzającego jej nieważność organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a. Przepis ten stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu ( § 5 ). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji miał więc obowiązek załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca, a przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt administracyjnych (art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie akta administracyjne sprawy zwrócone zostały Burmistrzowi Miasta w dniu 27 sierpnia 2012 r., a zatem termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 27 września 2012 r. Natomiast, gdyby uznać sprawę za szczególnie skomplikowaną termin do jej załatwienia upłynął w dniu 27 października 2012 r. Tymczasem w piśmie z dnia 3 września 2013 r. Burmistrz Miasta poinformował Sąd, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 172/12 został wykonany poprzez wydanie decyzji z dnia [...]. W ocenie Sądu tak wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami. Nie usprawiedliwia bowiem organu fakt zlecenia opinii technicznej i trudności w znalezieniu odpowiedniej osoby posiadającej wiedzę z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz melioracji wodnych, skoro – jak podał sam organ - dopiero od września 2012 r. poszukiwał on biegłego w wyżej wymienionym zakresie. Wprawdzie, jak wyżej wskazano, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, nie ma to jednak wpływu na końcową ocenę sposobu działania organu w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu jest bowiem tak zorganizować prowadzenie sprawy, aby kwestie organizacyjne nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w terminie. Pozostawanie przez organ w bezczynności, mimo wystosowanego przez stronę skarżącą w dniu 23 stycznia 2013 r. wezwania do wykonania wyroku, w świetle art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia ukaranie organu grzywną, tym bardziej, że organ nie informował wcześniej strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, do czego zobowiązywał go art. 36 K.p.a., a także wykonywał czynności pozorne, jak wydanie postanowienia z dnia 13 lutego 2012 r. o wszczęciu ponownie postępowania z urzędu, co było zbędne, albowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało na wniosek strony zawarty w jej piśmie z dnia 23 maja 2011 r. i - po uchyleniu przez Sąd wydanej w tym postępowaniu decyzji – winno być kontynuowane z uwzględnieniem wskazań Sądu. Zgodnie z art. 154 § 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzając wysokość grzywny w wysokości [...] zł, Sąd zastosował jej miarkowanie, ustalając jej wysokość w oparciu o ocenę stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku, uznając w szczególności wyjaśnienie organu, że zakończenie sprawy przez wydanie decyzji wymagało dokonania niezbędnych ustaleń w oparciu o opinię rzeczoznawcy z zakresu hydrologii, którego znalezienie mogło napotykać na trudności, zatem zwłoka w pewnej części mogła być w jakiejś mierze niezależna od organu. Zdaniem Sądu wymierzona wysokość grzywny jest adekwatna do wyżej ustalonych okoliczności niewykonania przez organ wyroku Sądu w wynikającym z przepisów k.p.a. terminie. W ocenie Sądu wymierzona grzywna stanowić będzie adekwatną dolegliwość i wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Jednocześnie mając na względzie wskazanej wyżej okoliczności oraz fakt, że wyrok Sądu został jednak wykonany poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r., Sąd stwierdził, że zwłoka organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.