II SA/Sz 476/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. S. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...], za okres od 1 maja 2007 r. do 31 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 472/15 uchylił ww. postanowienia. Sąd wskazał, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje starostę jako organ wydający decyzje w sprawie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi i stąd to starosta winien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.e.a." oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 265), Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. S. (ostatecznie zmodyfikowanego wnioskiem z dnia 15 września 2017 r.) odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki F. 6p nr rej. [...], za okres od 1 maja 2007 r. do dnia 25 czerwca 2007 r., od 7 lipca 2007 r. do 30 lipca 2007 r. oraz od 26 marca 2008 r. do 22 sierpnia 2017 r. Według organu, nie było podstaw do uwzględnienia oczekiwania strony, gdyż pojazd objęty wnioskiem stanowił przedmiot zatrzymania do celów postępowania karnego, następnie był przedmiotem tymczasowego zajęcia mienia, a w końcu przedmiotem zabezpieczenia majątkowego (postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym z dnia [...] r., sygn. akt Ds. [...]). Zdaniem Starosty, wypłaty wynagrodzenia za przechowanie przedmiotowego pojazdu wnioskodawca powinien dochodzić w pierwszej kolejności od organów postępowania karnego (Policji, Prokuratury Rejonowej w G. oraz Sądu Rejonowego w G.), bowiem stanowią one koszty postępowania karnego. Postępowanie z pojazdem powinno odbywać się w ramach przepisów ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów. Wdrożono procedurę likwidacji niepodjętego depozytu. Z nieznanych przyczyn procedura ta nie została zakończona. W toku postępowania prowadzonego przez komornika sądowego, tenże organ ustanowił Z. S. dozorcą przedmiotowego pojazdu. W świetle powyższego Z. S. powinien był żądać ustalenia wynagrodzenia za dozór przez komornika sądowego. Ponadto Starosta uznał, że wnioskodawca od dnia 4 października 2007 r., a więc od kiedy stał się dozorcą pojazdu, powinien był wykazywać zainteresowanie statusem pojazdu w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Według organu, nie ma dowodów, że Z. S. przejawił zainteresowanie w tym kontekście. Strona nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych z braku swojej staranności. W dniu 18 lipca 2016 r. Z. S. otrzymał od Starosty [...] informację o zamiarze odebrania [...] pojazdów. W piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. wnioskodawca odmówił wydania przedmiotowego pojazdu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Odmowa wydania rzeczy powoduje, iż dozorca traci uprawnienia do wynagrodzenia za okres liczony od chwili, w której zobligowany był on do władania rzeczy. Z. S. odmawiając wydania pojazdu przyjął ryzyko dalszego jego przechowywania na swój koszt. Z. S. wniósł zażalenie na wskazane wyżej postanowienie organu I instancji, domagając się uchylenia tego postanowienia oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w postaci przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu objętego wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 102 § 2 u.p.e.a., § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 265), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że dyspozycją z dnia 1 maja 2007 r. pojazd marki [...] nr rej. [...] został odholowany z drogi we wskazanym dniu na parking strzeżony prowadzony przez Z. S.. Za okres przechowywania pojazdu na potrzeby postępowania karnego przyznany został wnioskodawcy zwrot kosztów przechowywania w kwocie [...]zł. Od tej chwili przechowywanie pojazdu kontynuowane było w związku z jego nieodebraniem przez właściciela. Niezmiennie bowiem dalsze pozostawanie pojazdu na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. za podstawę swą miało dyspozycję usunięcia pojazdu z dnia 1 maja 2007 r., w efekcie której nie doszło do odebrania pojazdu przez właściciela. Zatem zastosowanie miały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu, w szczególności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według Kolegium, podejmowane przez właściwe organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu przechowywanego na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę, pozostają bez wpływu na sytuację podmiotu wyznaczonego, którego relacja w analizowanym procesie ukonstytuowana jest wyłącznie aktem wyznaczenia, a tym samym pozostaje w relacji starosta – podmiot wyznaczony. Bez znaczenia dla oceny uprawnienia żądania pozostaje eksponowany przez organ fakt wskazania usunięcia pojazdu podmiotowi, niewyznaczonemu w tym czasie przez Starostę G. do usuwania pojazdów, gdyż przedmiotem postępowania jest przyznanie wynagrodzenia dla przechowawcy rzeczy, a tym zgodnie z obowiązującym ówcześnie zarządzeniem organu pozostawał Z. S.. W związku z powyższym, koniecznym stało się uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia wysokości należnego stronie wynagrodzenia we wnioskowanym okresie, z uwzględnieniem dokonanych już wpłat na jego rzecz, z uszanowaniem przyjętych już w analogicznych, prawomocnie rozstrzygniętych sprawach reguł ustalenia tego wynagrodzenia. Organ odwoławczy dodał, że niniejsze postanowienie przesądza co do zasady obowiązek ustalenia wynagrodzenia przez organ egzekucyjny, jednakże wysokość tego wynagrodzenia winien ustalić w pierwszej kolejności organ I instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gwarantującej prawo dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotnym elementem tej zasady jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Skoro zatem organ I instancji nie podjął ustalenia w zakresie wysokości wynagrodzenia, kwestionując zasadność jego przyznania, to wobec niniejszego rozstrzygnięcia zobligowany jest uczynić zadość nałożonemu obowiązkowi. Prokurator Okręgowy w S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił: - mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., polegające na uchyleniu wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że: podejmowane przez organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu usuniętego z drogi i przechowywanego w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na parkingu strzeżonym, wyznaczonym przez starostę, są obojętne dla obowiązków starosty względem nieodebranego pojazdu, a jedynym kryterium obligującym starostę do stosownych działań w związku z umieszczeniem pojazdu na parkingu, w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ww. ustawy, w tym zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu – jest nieodebranie go z parkingu przez osobę uprawnioną i obojętnymi dla podmiotu prowadzącego parking są wszelkie działania wynikające z woli właściciela pojazdu, podczas gdy brak jest podstaw do ponoszenia przez Starostę kosztów przechowywania pojazdu w okresie, w którym pozostawał on do dyspozycji organów prowadzących postępowanie karne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga okazała się zasadna. Przedmiotowa sprawa dotyczy przyznania wynagrodzenia za dozór samochodu marki [...] nr rej. [...] wobec którego funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w G. wydał 1 maja 2007 r. dyspozycję usunięcia go z drogi, w wyniku czego pojazd został przyjęty na parking strzeżony prowadzony przez Z. S.. Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 472/15, zgodnie z którym, sprawa z wniosku Z. S. o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu powinna podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez Starostę G. . Jak stwierdził Sąd, w aktualnym stanie prawnym, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu. Jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności nie można pozbawić z tego powodu jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Nie ma racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu, kiedyś na Skarb Państwa, obecnie na rzecz powiatu, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd lub czy da się ustalić jego tożsamość. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16, LEX nr 2331455). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przedstawioną w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 472/15 oceną prawną pozostaje związany również Sąd kontrolujący niniejszą skargę. Oznacza to, że Starosta jako organ właściwy obowiązany był wydać orzeczenie w sprawie. Zakres czasowy zmodyfikowanego wniosku skarżącego obejmuje okres od 1 maja 2007 r. do daty końcowej przechowywania pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w G. orzekł o zabezpieczeniu majątkowym, poprzez zajęcie ww. samochodu osobowego. Komornik sądowy zajął przedmiotowy pojazd pozostawiając go pod dozorem na parkingu strzeżonym należącym do Z. S.. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. stwierdził, że powyższe zabezpieczenie majątkowe upadło. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] r. przyznał Z. S. należność tytułem zwrotu poniesionych kosztów za przechowywanie ww. pojazdu w okresie od dnia 31 lipca 2007 r. do dnia 25 marca 2008 r. w kwocie [...]zł. Z. S. wystawił fakturę VAT nr [...] dla Komendy Wojewódzkiej Policji w S. na kwotę [...]zł za przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia 26 czerwca 2007 r. do 6 lipca 2007 r., za co należność została uiszczona. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. Sąd Rejonowy w G. poinformował Z. S. o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji niepodjętego depozytu. Naczelnik Urzędu Skarbowego w piśmie z dnia 22 marca 2016 r. wskazał, że Z. S. nie zawiadomił o fakcie nieodebrania przedmiotowego pojazdu oraz, że nie prowadzono postępowania w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, gdyż nie wpłynęła kopia powiadomienia od podmiotu, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu. Przedstawione okoliczności wskazują, że zakres czasowy wniosku Z. S. jest szerszy, niż okres objęcia przedmiotowego pojazdu zabezpieczeniem majątkowym w postępowaniu karnym. W takiej sytuacji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, na Staroście spoczywał obowiązek ustalenia, czy żądanie wnioskodawcy podlegało uwzględnieniu a jeżeli tak to czy w całości, czy tylko w części. Prowadzenie jednak szerszych rozważań Sądu w tym kierunku jest przedwczesne ze względu na kasacyjny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawę wydania kwestionowanego przez Prokuratora postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. stał się art. 138 § 2 k.p.a., który zgodnie z art. 144 k.p.a., znajdował odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem spornego postanowienia. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady orzeczenia organu pierwszej instancji niż wymienione w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. Oznacza to, że organ odwoławczy wydaje orzeczenie kasacyjne, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2017 r., s. 728–729; J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Organ odwoławczy powinien nadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym rozstrzygnięciu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w orzeczeniu, o którym mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć charakter wyjątkowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarówno w przypadku, gdy było ono dotknięte jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte niewielkimi brakami. Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji odstąpienie od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego przez organ II instancji. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie potwierdza stanowiska Kolegium o zaistnieniu przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w ramach rozpatrzenia zażalenia przedstawiło odmienną od organu I instancji oceny możliwości przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu umieszczonego na parkingu. Przy tym, wbrew stanowisku Kolegium, przedmiot sprawy nie uległby zmianie w sytuacji, w której organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego wynagrodzenia zaś organ odwoławczy, korzystając w pełni z prawa do wydania orzeczenia reformatoryjno-merytorycznego, orzekłby w sposób odmienny. Odmienny dla strony wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego w stosunku do orzeczenia organu I instancji, nie stanowi o naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli zarówno na etapie prowadzenia sprawy przed organem I jak i II instancji mamy do czynienia z rozpoznaniem tego samego żądania wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu, to zachowana zostaje tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. Odstąpienie przez Kolegium od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy organ ten nie podniósł wątpliwości co do stanu faktycznego oraz nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, musiało być uznane przez Sąd za uchylenie się organu od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z powołanych względów Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi w zakresie naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., koniecznym czyniąc uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobligowany będzie uwzględnić uwagi Sądu na temat prawnych granic zastosowania postanowienia kasacyjnego oraz warunków merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z. S.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.