II SA/Sz 478/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego B. P. kwotę [...] złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu z urzędu. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), odmówił Z.P. przyznania zasiłku dla bezrobotnych, od dnia [...], ponieważ z przedstawionych dokumentów wynikało, iż suma okresów, o których mowa w art.71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, przypadających w okresie 18 m-cy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o przywrócenie mu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż przez błędne informacje urzędników został w [...] oszukany. Zgłosił się bowiem w PUP w [...], ale wskutek mylnej informacji, iż będąc osobą niepełnosprawną nie może być zarejestrowany jako bezrobotny, nie złożył swoich dokumentów. Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania Z.P. od decyzji Starosty [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując powyższe odwołanie organ II instancji, na podstawie akt administracyjnych przedłożonych przez organ pierwszej instancji ustalił, co następuje: Z.P. zarejestrował się w PUP [...] w dniu [...]. Przedłożył do rejestracji, celem ustalenia uprawnień zasiłkowych, zaświadczenie z Urzędu Miasta [...], z którego wynika, iż był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia od [...] do [...]. Skarżący przedłożył także decyzję Prezydenta Miasta [...] o wykreśleniu z dniem [...]. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ( wpis został dokonany dnia [...]) z powodu zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z dniem [...]. Wojewoda [...] pragnie stronie wskazał, że warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ściśle ustalone w powołanych wyżej przepisach art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy administracji ds. pracy są realizatorami tych przepisów i nie mają możliwości wykraczania poza ramy określone przez ustawodawcę, a tym samym nie mogą przyznawać zasiłków z tytułu bezrobocia w drodze wyjątku. Aby nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych należy, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni m.in.: - świadczyć usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić musi kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, - opłacać składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić musi kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Oznacza to, iż w przedziale 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. liczonych od [...] do [...] skarżący musiałby udokumentować okres pracy czy też prowadzenia działalności gospodarczej w wymiarze 365 dni oraz jednocześnie udokumentować, iż podstawę wymiaru składek opłaconych z powyższego zatrudnienia/działalności gospodarczej stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, iż w powyższym przedziale czasowym skarżący nie udokumentował 365 dni zatrudnienia/prowadzenia działalności gospodarczej. Zaliczeniu nie podlega praca wykonywana przez skarżącego w okresie [...], gdyż okres tej pracy nie zawiera się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Także okres prowadzenia działalności gospodarczej, który jest liczony w przedziale czasowym [...] (łącznie [...] dni ) nie podlega zaliczeniu przez organ zatrudnienia na poczet przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie wynosi 365 dni. Odnosząc się z kolei do kwestii zarzutów odwołania, Wojewoda [...] podkreślił, iż w przypadku błędnego pouczenia strony o jej sytuacji prawnej przez pracownika organu w [...], strona może jedynie rozważyć wniesienie powództwa o odszkodowanie do sądu cywilnego i to, jeśli jest w stanie wykazać, że na skutek tego wadliwego pouczenia, poniosła szkodę. Na powyższą decyzję organu odwoławczego Z.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , w której zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną jego ocenę ; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego , tj.: art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , które miało wpływ na wynik sprawy , poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od stycznia 2010 r. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o: 1. uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz utrzymanej na jej podstawie w mocy decyzji organu I Instancji; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Z.P. podniósł, iż materialnoprawne przesłanki nabycia i utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone zostały w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym, oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, 1, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w lit. a-k. W [...] skarżący udał się do Urzędu Pracy w [...] celem zarejestrowania się jako bezrobotny i uzyskania zasiłku dla bezrobotnych . W Urzędzie Pracy pouczono go że, jeżeli złoży wniosek o zarejestrowanie jako bezrobotny, to otrzyma decyzję odmowną, bo jest niepełnosprawny i z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że jest niezdolny do pracy. Zdaniem skarżącego, nie jest to prawdą, bo w orzeczeniu jest napisane, że jest "aktualnie niezdolny do zatrudnienia" i że ma "naruszoną sprawność organizmu, która powoduje konieczność częściowej pomocy innych" . Zaznaczył, iż osoby niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym mogą wykonywać pracę w warunkach pracy chronionej. Nie jest również prawdą , jak podniósł starosta w piśmie z dnia [...] w odpowiedzi na jego skargę, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] widnieje wpis "żadna praca". W związku z informacją, że nie zostanie zarejestrowany, nie wymagano od niego dokumentów dotyczących stażu pracy i nie starał się o ich uzyskanie. Przyjął do wiadomości pouczenie pracowników PUP w [...] i pogodził się z powyższym stanem rzeczy. Żona utraciła w międzyczasie pracę, a on tym samym utracił prawo do korzystania z bezpłatnej opieki zdrowotnej jako, że do chwili utraty pracy był objęty tzw. rodzinnym ubezpieczeniem zdrowotnym (jako zgłoszony do tego ubezpieczenia przez żonę). Jest osobą bardzo schorowaną, na potwierdzenie czego załączył wypis ze szpitala z wykazem chorób , na które cierpi. Nie ma żadnych dochodów i nie stać go na prywatne leczenie w szpitalach i u prywatnych lekarzy. Ze względu na powyższe, w celu uzyskania choćby ubezpieczenia zdrowotnego udał się w [...] do MOPS-u , gdzie odmówiono mu rejestracji w celu ubezpieczenia i skierowano do Urzędu Pracy. Na skutek interwencji w jego imieniu pracownicy MOPS-u w Urzędzie Pracy, starosta zdecydował o jego zarejestrowaniu jako osoby bezrobotnej na mocy decyzji z dnia [...]. Z.P. podkreślił, iż stan faktyczny co do podstaw jego zarejestrowania był dokładnie taki sam, jak w [...], kiedy to odmówiono mu rejestracji. W dalszym ciągu jest osobą niepełnosprawną, "aktualnie niezdolną do zatrudnienia" według tego samego orzeczenia o niepełnosprawności. Przy zarejestrowaniu pracownik PUP zażądał od niego dokumentów potwierdzających staż pracy. Przedłożył zaświadczenie z Urzędu Miasta o tym , że wykonywał pracę jako inkasent na podstawie umowy zlecenia od [...] do [...]. Postarał się również o decyzję z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] o okresie prowadzenia tej działalności. Z decyzji wynika, że działalność prowadził od [...] do [...] r. Starosta, na podstawie decyzji z dnia [...], odmówił mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uzasadniając to tym, że z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, że suma okresów - zatrudnienia lub prowadzenia działalności- przypadających w ciągu 18 miesięcy wstecz od rejestracji, od których zależy przyznanie zasiłku, jest mniejsza niż 365 dni. W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż gdyby został zarejestrowany jako bezrobotny w [...] wówczas przyznano by mu zasiłek dla bezrobotnych, a tak w wyniku błędnych pouczeń urzędników został pozbawiony jedynego źródła dochodu. Nie wiedzieć czemu starosta w odpowiedzi na jego skargę z dnia [...] podniósł, że powodem niezarejestrowania go jako osoby bezrobotnej w [...] "nie był fakt posiadania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ale to, że posiadał Pan wpis do ewidencji działalności gospodarczej", co w stanie prawnym obowiązującym w [...] wykluczało możliwość uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Na marginesie, Z.P. wskazał, że pracownicy PUP w [...] nie wiedzieli o jego działalności gospodarczej, bo nie przedkładał żadnych dokumentów dotyczących tej działalności, w tym decyzji o wykreśleniu z ewidencji, bo się o nią nie starał, bo nie było takiej konieczności. A zatem "istnienie wpisu do ewidencji" nie było powodem odmowy rejestracji. Pracownicy uzasadniali swoje błędne pouczenie o braku podstaw do rejestracji tym , że był niepełnosprawny. W ocenie skarżącego, Starosta zatem manipuluje faktami. Starosta nie wziął pod uwagę, że w dniu [...] skarżący zawiesił działalność gospodarczą, a zatem faktycznie jej nie wykonywał. Znaczenie prawne, zdaniem Z.P., ma faktyczne zaprzestanie działalności gospodarczej, a nie data wydania formalnej decyzji o wykreśleniu wpisu , która jedynie stwierdza fakt zaprzestania działalności i nie wywołuje skutku konstytutywnego, tj.: że zakończenie działalności następuje z dniem wydania tej decyzji. W rozumieniu przepisu, na który powołuje się starosta w wersji obowiązującej w [...], nie miał "wpisu do ewidencji", nie prowadził działalności i nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący dodał także, iż gdyby wyrażono zgodę na jego rejestrację w PUP w [...], to dostarczyłby decyzję z Urzędu Miasta o wykreśleniu działalności z datą [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w dniu [...] i decyzją nr [...] z tej samej daty został uznany za osobę bezrobotną. Równocześnie wydana została druga decyzja o tym samym numerze i dacie, odmawiająca przyznania Z.P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozważania w zakresie dokonanej przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji, odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, rozpocząć należy od wskazania, iż materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Definicja osoby bezrobotnej określona została w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez wskazanie obiektywnych kryteriów, od których ustawodawca uzależnił uznanie statusu bezrobotnego. Dostrzec jednak trzeba, iż uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie przesądza o prawie do przysługującego bezrobotnym zasiłku. Jak stanowi bowiem art. 71 ust. 1 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto, gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był, przez co najmniej 365 dni, zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu i jednocześnie w okresie tym osiągał z tytułu wykonywanej pracy lub określonej działalności zarobkowej wynagrodzenie, bądź dochody w określonej wysokości. Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się przy tym okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 ustawy, wskazać należy, iż przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Skarżący, w dniu zarejestrowania się jako bezrobotny, wykazał jedynie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji, tj. [...], był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej ( do dnia [...]), ale działalność tę prowadził jedynie do dnia [...]. Słusznie więc brak wymaganego zatrudnienia lub wykonywania innej działalności zarobkowej przez okres 365 ( o którym mowa w art.71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ), w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji stanowił podstawę odmowy przyznania Z.P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest skarga na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wydaną w dniu zarejestrowania się przez Z.P. jako osoba bezrobotna. Decyzja ta została wydana w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie orzekania. Przedmiot postępowania sądowego określa granice rozpoznania sprawy przez sąd. W świetle powyższego, sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do rozstrzygania o prawidłowości działania Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w [...], nie może także rozpatrywać sprawy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych za inny okres niż po zarejestrowaniu się strony w charakterze bezrobotnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. O przyznaniu radcy prawnemu, ustanowionemu z urzędu, kosztów nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art.250 ww. ustawy w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm. ).