II SA/Sz 48/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białogardzie na uchwałę Rady Gminy Brzeżno z dnia 31 maja 2023 r. nr XLV/268/2023 w przedmiocie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Brzeżno" I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 ust. 3 i 5, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Rejonowy w Białogardzie złożył skargę na uchwałę nr XLV/268/2023 Rady Gminy Brzeżno z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Brzeżno" (dalej "uchwała") i wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 lit. b, § 2 ust. 1 lit. a, b, c, d, e, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 2 lit. a, b, c, d, e, f, g oraz ust. 3 lit. a, b, c, § 11 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 13 ust. 4 załącznika do uchwały. Zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 537, dalej: "u.z.z.w.") w związku z art. 7, art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g.") w związku z § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 283, dalej: "z.t.p."), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, niewyczerpaniu delegacji ustawowej, powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych w zapisach: 1. § 1 ust. 1 lit. b załącznika do uchwały, z uwagi na to, że zapis ten nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.; 2. § 2 ust. 1 lit. a, b ,c ,d ,e, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 załącznika do uchwały, z uwagi na to, że zapisy te w sposób nieuprawniony powielają treść odpowiednio art. 5, art. 15, art. 6 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 u.z.z.w.; 3. § 8 ust. 2 lit. a, b, c, d, e, f, g, ust. 3 lit. a, b, c załącznika do uchwały, z uwagi na to, że zapisy te przekraczają upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., w sposób nieuprawniony powielają przepisy ustawy i je modyfikują art. 19a ust. 4 u.z.z.w.; 4. § 11 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 załącznika do uchwały, z uwagi na to, że zapisy te nie wypełniają delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.; 5. § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, z uwagi na to, że zapis ten przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, gdyż podjął kroki w celu zmiany zaskarżonej uchwały. Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że w dniu orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała już nie obowiązywała, bowiem została uchylona przez uchwałę nr LVII/343/204 Rady Gminy Brzeżno z dnia 11 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Brzeżno" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2024 r. poz. 1662). Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (np. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 472/20, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Jeżeli dany przepis regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności. Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie z.t.p. nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z z.t.p. nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Raz jeszcze należy podkreślić należy, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały w zakresie kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu. Stosownie do art. 19 ust. 3 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "regulamin"). W art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przewidziano, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.). Sąd podzielił stanowisko Prokuratora i stwierdził nieważność § 11 ust. 3 i ust. 5 załącznika do uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż uznał, że organ przekroczył upoważnienie ustawowe, określone w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W § 11 ust. 3 załącznika uchwały organ określił, że techniczne możliwości świadczenia usług zachodzą gdy pomimo przyłączenia nowego Odbiorcy usług zostanie zachowany (nieobniżony i niepogorszony) minimalny poziom świadczenia usług. W ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił w żaden sposób na czym polegać miałyby techniczne możliwości świadczenia usług, zwłaszcza, że w uchwale brak określenia ich minimalnego poziomu. Zaskarżony przepis był nieprecyzyjny i niejednoznaczny. W § 11 ust. 5 załącznika do uchwały organ wskazał, że wznowienie dostawy wody przyłączem wodociągowym i/lub odbioru ścieków przyłączem kanalizacyjnym, jeżeli pozostawało ono nieczynne przez okres co najmniej 6 miesięcy, co rodzi zagrożenie utraty zdolności technicznej do bezpiecznego przesyłu wody i/lub odbioru ścieków, następuje na nowych warunkach określonych przez Przedsiębiorstwo. Wskazać należy, że żaden przepis u.z.z.w. nie daje podstawy organowi do zmiany już raz wydanych danej osobie warunków przyłączenia, a właśnie taką sytuację przewiduje zaskarżony przepis. Kwestię związaną z ewentualnym okresowym brakiem dostawy wody lub odbioru wody powinny regulować zapisy umowy, zawartej między stronami. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wskazać należy, że w § 1 ust. 1 lit. b załącznika uchwały organ nie określił minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu, jest to kwestia zaniechania uchwałodawczego, którą w istocie zarzuca Prokurator, lecz nie może być ona przedmiotem stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu uchwały. Powyższe może być naprawione przez organ przez zmianę przepisów danej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05). Przepis § 1 ust. 1 lit. b załącznika uchwały jest, zdaniem Sądu, jedynie przepisem o znaczeniu informacyjnym. Przepisy § 2 załącznika uchwały nie stanowią nieuprawnionej modyfikacji zapisów art. 5 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.z.z.w., gdyż są powtórzeniem regulacji przepisów u.z.z.w. i choć jest to naruszenie z.t.p., to nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych zapisów załącznika uchwały. Podkreślić należy, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w. określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, lecz jest to katalog otwarty, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę słów "w tym". Regulamin winien zawierać określenie warunków przyłączania do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.) i w ocenie Sądu, takimi warunkami są zapisy § 8 załącznika uchwały. Według Słownika Języka Polskiego, L. Drabik i inni, PWN Warszawa 2011, warunek to czynnik od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś; zastrzeżenie od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś. Nie można zatem mówić, że organ przekroczył upoważnienie ustawowe, dokonując określenia elementów jakie musi spełniać wniosek o przyłączenie do sieci składany przez konkretną osobę. Złożenie takiego wniosku jest podstawą do wydania danej osobie warunków technicznych przyłączenia. Przepis § 11 ust. 1 załącznika uchwały, w ocenie Sądu mieści się w zakresie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. jako określenie prawa służącego przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, zaś ust. 2 tego przepisu jest uszczegółowieniem ust. 1 i dotyczy zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. wskazania warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Faktem jest, że organ ww. warunki ujął w sposób ogólny. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W ocenie Sądu, zakwestionowany przepis można zaliczyć do warunków przyłączenia do sieci. Użycie pojęć nieostrych ma zapewnić elastyczność, lecz nie dowolność w stosowaniu danego przepisu, trudno bowiem przewidzieć sytuacje, które mogą się zdarzyć w przyszłości. Wskazać należy, że osoba, której przedsiębiorstwo odmówiłoby przyłączenia do sieci nie jest pozbawiona ochrony swoich praw, osoba taka może wystąpić ze stosownym powództwem przeciwko przedsiębiorstwu. Nawet gdyby przyjąć, że jest to uchybienie, to nie można go zaliczyć do istotnych naruszeń, wymagających stwierdzenia nieważności przedmiotowego przepisu. Zdaniem Sądu, § 11 ust. 4 załącznika uchwały ma charakter informacyjny dla przyszłych klientów i mieści się w zakresie art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. W ocenie Sądu, § 13 ust. 4 załącznika uchwały należy zaliczyć do warunków przyłączenia do sieci na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 4 w powiązaniu z pkt 6 u.z.z.w., gdyż dotyczy szczególnego przypadku, kiedy odbiorca usług sam wybudował urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne. Jak już wyżej wskazano, katalog praw przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego jest otwarty i może być rozbudowany przez organ na podstawie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji.