II SA/Sz 480/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w sprawie wygaszenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] NR [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej na rzecz Z. i Z. S. prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. i Z. S. , w związku z prowadzoną uprawą leśną, otrzymali miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntu o powierzchni [...] ha z upraw rolnych , przyznany decyzją z dnia [...]. W dniu [...] umową darowizny przekazali całe gospodarstwo rolne , w tym teren uprawy leśnej synowi K. S. w związku z nabyciem prawa do renty strukturalnej. Wobec powyższego w tym dniu przestali być właścicielami gruntu, a zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania utracili prawo do ekwiwalentu. Jednocześnie , z uwagi na przekazanie gospodarstwa synowi w drodze darowizny, K. S. nie nabył prawa do ekwiwalentu, bowiem przepisy ustawy przewidują przeniesienie prawa do ekwiwalentu na nowego właściciela gruntu w przypadku sprzedaży gruntu ( art. 7 ust. 6a ) i w przypadku nabycia gruntu w drodze spadkobrania ( art. 11 a ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] oddalił skargę Z. i Z. S. na wyżej opisaną decyzję. Pismem z dnia [...] Z. i Z. S. wystąpili o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 154 k.p.a. zakończonego decyzją z dnia [...] Nr [...] w celu jej uchylenia i orzeczenia o przeniesieniu prawa do ekwiwalentu na rzecz syna K. S. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że " w późniejszym czasie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne z zakresu prawa operatywnego, nieznane Staroście [...] w dniu wydania decyzji t.j. brak wiedzy o właściwych regułach wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. Okoliczności te zostały potwierdzone w pismach Ministerstwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz orzeczeniu WSA w [...] z dnia [...], sygn. [...] oraz opinii prawnej dr S.K. z dnia [...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] ( utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...]) na podstawie art. 148 § 1, art. 149 § 1 pkt 3 art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 3, art. 7 ust 6, art. 10 ust.2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) i art. . 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. Nr 229, poz. 2277 ze zm.) – odmówiło wznowienia postępowania w sprawie. Na skutek skargi wniesionej przez Z. i Z. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ Kolegium pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie nie wznowiło postępowania, wypowiedziało się merytorycznie co do przesłanki wznowienia, czym naruszyło w sposób istotny art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w sprawie wygaszenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 7 ust.6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej – odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w sprawie wygaszenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nowa wykładnia przepisów prawnych, będących podstawą wydania decyzji nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie jest ona nowym faktem i dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 7 ust.6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej –utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium po opisaniu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stwierdziło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 7 ust.6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i dokonało wykładni funkcjonalnej i językowej przepisów pierwszej ze wskazanych ustaw dochodząc w konkluzji do wniosku, że brak jest oparcia w obowiązujących przepisach prawa do przeniesienia przysługujących Państwu Z. i Z. S. prawa do ekwiwalentu na syna K. S." Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] po rozpoznaniu skargi Z. i Z. S. wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] wynika, iż proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. co koresponduje z treścią rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno było rozpoznać sprawę tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Kolegium z dnia [...] "SKO wprawdzie powołało w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa i odpowiednio do tej podstawy prawnej decyzji z dnia [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, ale w ogóle nie rozpatrzyło sprawy w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, o czym świadczy zarówno podstawa prawna tej decyzji, przywołująca obok wyżej wymienionych przepisów, wyłącznie przepisy prawa materialnego, jak treść uzasadnienia decyzji, która odnosi się do kwestii istnienia lub nie istnienia podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozważa kwestie materialnoprawne tak jakby decyzja ostateczna nie istniała w obrocie prawnym." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] organ naruszył zasadę trwałości decyzji ostatecznej ( art. 16 § 1 k.p.a.), z związku z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.), skoro wyszedł poza przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją własną z dnia [...]. Zdaniem Sądu są to naruszenia przepisów postępowania ewidentne i rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkr 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ( data wydania decyzji została błędnie wskazana) rozpoznając wniosek Z. i Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 , art. 127 § 3, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 5 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nowa wykładnia przepisów prawnych nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, nie jest bowiem ona nowym dowodem ani nowym faktem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Z. i Z. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji powodu sprzeczności jej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i zarzucili, że w swoim rozstrzygnięciu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zawartych w wyroku z dnia [...] w sprawie [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, że organ orzekający w drugim etapie winien zbadać, czy podane przez wnioskodawców przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły, a jeżeli tak, to organ orzekający jest zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało, że pisma Ministerstwa i Rozwoju Wsi nie zostały faktycznie sporządzone, że nie wywarły żadnego wpływu na decyzje organów administracji orzekających podobnych sprawach. Tak samo nie odniesiono się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący podnieśli, że " wbrew własnemu postanowieniu o wznowieniu postępowania, ( organ) nadal wskazuje, że brak jest przesłanek do wznowienia postępowania ". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. zaistnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Tą okolicznością w ocenie strony skarżącej jest wykładnia art. 7 ust. 6 a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia dokonana w pismach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] w sprawie sygn. akt [...] oraz opinii prawnej dr S.K. z dnia [...]. Powołany przez stronę skarżącą przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: - przyczynę wznowienia postępowania stanowić mogą tylko okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy, które są nowe, - istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, - okoliczności i dowody nie były znane w toku postępowania organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej. Przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa ani tym bardziej od wykładni przepisów prawa. Ugruntowane i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna stoją na stanowisku, że nowa wykładnia przepisu prawnego ( zarówno dokonana w judykaturze jak i wytycznych naczelnego organu administracji państwowej), która, gdyby była zastosowana w sprawie, spowodowałaby odmienną decyzję, nie jest podstawą do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z nową okolicznością faktyczną, ani z nowym dowodem ( por. M.Pułło Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z 8, str.52, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004, sygn. III SA 1800/93, ONSA 1995/3/14, wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r. , sygn. III SA/1549/95, Lex 29921, wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., sygn. SA/Kr 588, ONSA 1982/2/83, wyrok NSA z dnia 7 maja 1997 r. sygn. SA/Sz 275/96, Lex 30780). Uwzględniając powyższe rozważania należy uznać, podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie odmówiło, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] w sprawie wygaszenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] NR [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej na rzecz Z. i Z. S. prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. W wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...] i z dnia [...] sygn. akt [...] obszernie i wyczerpująco zostały opisane zasady i fazy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...][...] Sąd wskazał, że ocena przyczyn wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, to znaczy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zatem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy( art. 149 § 2 k.p.a.). Postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Przed wydaniem takiego postanowienia nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw tj. jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dlatego za niezasadny należy uznać zarzut, że " wbrew własnemu postanowieniu o wznowieniu postępowania ( organ ) nadal wskazuje, że brak jest przesłanek do wznowienia postępowania". Za niezasadny również należy uznać zarzut zawarty w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] " w ogóle nie odniosło się do ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] ([...]). Zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku sygn. akt [...], organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 , art. 151 § 1 pkt 1 z związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął sprawę przedmiotowo tożsamą za sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zobligował Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rozpoznania sprawy przedmiotowo tożsamej, która została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...]. Wbrew wywodom skarżących lektura podstawy prawnej i uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że Kolegium rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawo stosownie do art. 153 p.p.s.a uwzględniło zapatrywania Sądu i wykonało zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazówki. Z tych względów skargę należy uznać za nieuzasadnioną i oddalić ją w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 za zm.).