II SA/Sz 481/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia pomieszczeń strychowych do stanu poprzedniego oraz przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz uchyla decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 89, poz. 414 ze zm.), nałożył na R. i K. S. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń strychowych na pomieszczenia mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem budowlanym, poprzez przedłożenie do Inspektoratu: 1. inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na pomieszczenia mieszkalne, wykonaną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, 2. ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych (wod.-kan. i elektrycznych), wykonaną przez osobę lub osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, 3. opinii Straży Pożarnej dot. wykonania przebudowy zgodnie z przepisami p. poż., 4. atestów, certyfikatów, aprobat lub deklaracji zgodności z PN na wbudowane materiały budowlane lub potwierdzenie ich sprawdzenia i zgodności przy opracowywaniu stosownych ocen, wymienionych w pkt 2, 5. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zgody współwłaścicieli budynku. W uzasadnieniu organ podał, że R. i K. S. w miesiącu [...] dokonali: 1. poszerzenia [...] o część powierzchni poddasza, 2. wydzielenia i zabudowania części powierzchni strychowej pod [...], 3. wykonali [...] okna [...]. Na wykonanie pomieszczenia [...] oraz na powiększenie [...] R. i K. S. nie posiadali zgody właściwego organu, jak też zgody współwłaścicieli budynku. Kolejną decyzją z dnia [...] Nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. S. i K. S. doprowadzenie przebudowanych pomieszczeń strychowych na pomieszczenia mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego tj. zgodnego z inwentaryzacją wykonaną w [...] r., poprzez rozbiórkę [...]i, rozbiórkę instalacji [...] wraz z [...], oknem [...] [...]x[...] cm [...], odtworzenie – odbudowanie poprzedniego układu ścian i rozbiórkę okna [...] [...]x[...] cm , a także przywrócenie wyglądu dachu i sposobu użytkowania poddasza. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązku nałożonego ww. decyzją ostateczną (brak zgody współwłaścicieli budynku, brak oceny stanu technicznego instalacji [...]), należało orzec o nakazie rozbiórki i doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. R. S. i K. S. odwołali się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie, argumentując, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów jakie przedstawili w sprawie. Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na wykonane roboty budowlane inwestor, w myśl przepisów art. 28 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z ww. przepisu. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które umożliwiają zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W tym celu organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku nie wykonania obowiązku właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z prawem. R. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając sprzeczność ustaleń organów z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podał, że na podstawie umowy współwłaścicieli budynku wyłączono do odrębnego użytku [...] pomieszczenia, z których [...] do dnia dzisiejszego użytkuje rodzina P. Obu pomieszczeń zaś brak na wymienionej inwentaryzacji z [...] Ponadto z decyzji Prezydium Rady Narodowej wynika, że z pomieszczenia [...] korzystała zamieszkująca tam rodzina. [...] posiadała wysokość mniejszą od minimalnie przyjętych i dlatego, pomimo iż w rzeczywistości towarzyszyła powierzchni mieszkalnej nie uwzględniono jej w decyzjach. Dowody te świadczą o innym wyglądzie poddasza w porównaniu do inwentaryzacji z [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki: glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r. sygn. akt II SA 909/82, PiP 1983, nr 9, s. 150), a żądanie skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponadto przepis art. 135 p.p.s.a., który również może być stosowany z urzędu, pozwala Sądowi na stosowanie środków przewidzianych ustawą w stosunku do aktów lub czynności: • wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, • w celu usunięcia i naruszenia prawa i • jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy czym pojęcie "sprawy" zawarte w powyższych przepisach, użyte zostało w szerszym znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym (węższym). W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącemu rozbiórkę pomieszczenia wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Decyzje oparte zostały na treści przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje możliwość wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, jednakże dopiero w sytuacji gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nadzoru budowlanego winien, wydając stosowną decyzję, nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej obowiązki, o których mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję nakładającą na R. i K. S. obowiązek wykonanie określonych czynności oraz przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym zgody współwłaścicieli budynku. Jednak nakładając na skarżącą ten ostatni obowiązek organ rażąco naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty zostały już wykonane (teza 1. wyroku WSA z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 344202, LEX nr 156960). Podobne stanowisko zajął NSA wskazując, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (teza 1. wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, publik. ONSA 2004/2/54). Z powyższych względów Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, zastosował przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., i uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]w przedmiocie nałożenia na skarżącego wykonania określonych czynności - jako rażąco naruszającą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją uchylenia powyższej decyzji jest uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającą ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń strychowych na pomieszczenia mieszkalne, ponieważ wydane zostały w oparciu o decyzję z dnia [...]. Uchylenie tej ostatniej decyzji stanowi, określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. W takiej sytuacji Sąd zobowiązany jest – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uchylić zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie gdyby doszło do wznowienia postępowania w trybie uregulowanym w przepisach Kpa, to w wyniku wznowienia postępowania należałoby uchylić zaskarżoną decyzję, a rozstrzygając w nowej decyzji o istocie sprawy uchylić decyzję ją poprzedzającą. Uzasadnia to ponowne skorzystanie przez Sąd z przepisu art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Rozpatrując ponownie sprawę organy przeprowadzą procedurę legalizacyjną wykonanych przez skarżącego robot budowlanych zgodnie z przytoczoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku interpretacją przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie w pkt I niniejszego wyroku zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 135, a w pkt II na podstawie art. 152 p.p.s.a.