II SA/Sz 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie kwartalnych sprawozdań z odbierania odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Spółki A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazywanie organowi nierzetelnych sprawozdań z odbierania odpadów komunalnych, od właścicieli nieruchomości z terenu miasta Z. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Spółka A złożyła sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne za I, II, III, IV kwartał 2013 r. oraz I, II i III kwartał 2014 r., z których to sprawozdań wynikało, że spółka nie odbierała odpadów komunalnych w tym okresie. W dniu 15 października 2014 r. Burmistrz Z., na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013.1399 ze zm.), zwrócił się do Spółki B oraz Spółka C, o przekazanie zawartych z Spółki A umów, dotyczących wykonywania usługi odbioru odpadów komunalnych oraz dowodów uiszczenia opłat za wykonanie tych usług. Z przekazanych przez obie spółki informacji wynikało, że posiadają one umowy zawarte z Spółka A., których przedmiotem jej wywóz odpadów komunalnych. Z przedłożonych dokumentów wynika, że obie spółki dokonywały opłat za wywóz odpadów komunalnych. W związku z powyższymi ustaleniami Burmistrz Z. pismem z dnia 30 października 2014 r. wezwał Spółkę A, obecnie [...], do złożenia wyjaśnień w przedmiocie podpisanych umów na odbiór odpadów komunalnych, rodzaju i ilości odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości oraz instalacji, do których odpady zostały przekazane. W dniu 28 listopada 2014 r. skarżąca przedłożyła informację, z której wynika, że we wskazanym okresie nie odbierała odpadów komunalnych, zgodnie ze złożonymi sprawozdaniami, natomiast odpady odbierane od Spółki B i Spółki C odpady klasyfikowane były i są jako odpady z grupy 15, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. Odpady te zostały przekazane do instalacji ZUO w M. W związku z powyższym odpady te nie zostały ujęte w sprawozdaniach podmiotu odbierającego odpady komunalne. Jednocześnie spółka odmówiła udostępnienia zawartych umów wywodząc, że ich treść stanowi tajemnicę handlową. Pouczona o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów, skarżąca ponownie wskazała na klasyfikację odpadów, powołując się przy tym na przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i ustawy o odpadach i wywodząc, że w związku z zaliczeniem odpadów do grupy 15, nie miała obowiązku wykazywania ich w sprawozdaniach. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Z. nałożył na Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe Spółka A, administracyjną karę pieniężną za przekazanie nierzetelnych sprawozdań kwartalnych za III kwartał 2013 r. w wysokości [...] zł, za IV kwartał 2013 r. w wysokości [...] zł, za I kwartał 2014 r. w wysokości [...] zł, za II kwartał 2014 r. w wysokości [...] zł i za III kwartał 2014 r. w wysokości [...] zł. Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał analizy zgromadzonych dowodów i uznał, że świadczą one w sposób niebudzący wątpliwości o tym, że skarżąca posiada podpisane umowy, których przedmiotem jest wywóz odpadów komunalnych. Świadczy o tym treść umów podpisanych z Spółki C i Spółki B oraz faktury, opłacone przez te spółki, w których jako nazwę usługi wskazano wywóz segregowanych i niesegregowanych odpadów komunalnych. Organ wskazał również, że oceny złożonych przez skarżącą sprawozdań jako nierzetelnych nie zmienia klasyfikacja odbieranych odpadów, bowiem zgodnie z objaśnieniem do wzoru sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska, w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnym, w sprawozdaniu należy uwzględnić również odpady z grupy 15. Uzasadniając wysokość nałożonej kary administracyjnej, organ wziął pod uwagę dotychczasową działalność podmiotu, a także fakt, że wszystkie sprawozdania były składane w terminie. Organ wskazał, że powyższe okoliczności zdecydowały o nałożeniu kary w najniższej przewidzianej w ustawie kwocie. Spółka A złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podnosząc zarzuty naruszenia art. 9p ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niewystarczającego ustalenia stanu faktycznego, poprzez uznanie odpadów z grupy 15 za niesegregowane odpady komunalne, błędnej interpretacji objaśnień do wzoru sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne, poprzez przyjęcie, iż odbiór odpadów z grupy 15 powinien mieć swoje odzwierciedlenie w sprawozdaniu kwartalnym podmiotu odbierającego odpady, niezgodnie z wytycznymi ustawodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że Burmistrz Z. prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy w tej sprawie. Treść umów zawartych z dwoma przedsiębiorcami z terenu gminy Z. jednoznacznie potwierdza, iż przedmiotem usług świadczonych na rzecz tych firm jest wywóz segregowanych i niesegregowanych odpadów komunalnych. Świadczy o tym również treść wystawionych na rzecz spółek C i Spółki B faktur. W prawidłowy sposób została naliczona kara za przekazanie nierzetelnych sprawozdań. Organ uznał, że Burmistrz Z. właściwie zastosował art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające na korzyść skarżącej i wymierzając karę w dolnych granicach przewidzianych w treści tego przepisu. Kolegium zwróciło uwagę na niewłaściwe zastosowanie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W podstawie prawnej należało zatem przywołać art. 207 Ordynacji podatkowej, a nie art. 104 K.p.a. Kolegium uznało jednak, że wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej nie miało wpływu na istotę rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. spółka A podniosła zarzuty: 1) rażącego naruszenia art. 9p ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że konieczność wezwania skarżącej spółki do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdania, z wyznaczeniem 14 — dniowego terminu nie stanowiło przesłanki warunkującej wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, 2) rażącego naruszenia art. 9n ust. 1 ustawy w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. 2013.21 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, iż skarżąca dokonując odbioru odpadów, była zobowiązana do składania sprawozdań poprzez zakwalifikowanie ich jako odpady komunalne, 3) art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia faktycznego charakteru odbieranych od spółki B i spółki C odpadów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem zgodnie z art. 9p ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej "u.c.p.g." w przypadku, gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz, prezydent miasta, wzywa podmiot , który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni. Wezwanie skierowane do skarżącej przez Burmistrza Z. dotyczyło wyłącznie złożenia wyjaśnień. Następnie organ I instancji poinformował skarżącą o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych dowodów. Organ zaniechał wezwania skarżącej do przedłożenia poprawionych sprawozdań przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary, co w ocenie skarżącej stanowiło rażące naruszenie prawa. W dalszej części uzasadnienia skarżąca argumentowała, że nie miała obowiązku zamieszczania w sprawozdaniach informacji dotyczących odpadów odbieranych od obu spółek, bowiem nie stanowiły one odpadów komunalnych. Skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób należyty i nie wyjaśnił jaki charakter miały odpady odbierane od jej kontrahentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 9n ust. 1 u.p.c.g. (brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania sprawozdań) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie, zgodnie z art. n ust. 2 u.c.p.g. powinno zawiera informacje o masie: 1) poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji, oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do których zostały przekazane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości; 2) pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych; 3) odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi; 4) odpadów budowlanych i rozbiórkowych będących odpadami komunalnymi, przygotowanych do ponownego użycia, poddanych recyklingowi i innym procesom odzysku. Na podstawie art. 9p ust. 1 u.p.c.g., w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n u.p.c.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, prowadzącego instalację do zastępczej obsługi regionu lub innego posiadacza odpadów, do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania. W przypadku, gdy sprawozdanie sporządzone jest nierzetelnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni (art. 9p ust. 2 u.p.c.g.). Dopełnienie obowiązku wezwania do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdania, o którym mowa wyżej ma istotne znaczenie, bowiem od wykonania czynności wskazanych w wezwaniu zależy wysokość kary administracyjnej za przekazanie nierzetelnego sprawozdania. Stosownie bowiem do art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje nierzetelne sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 500 zł, jeżeli sprawozdanie zostanie uzupełnione lub poprawione w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 9p ust. 2 u.c.p.g., a w przypadku niezastosowania się do wezwania od 500 zł do 5000 zł. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że organ naruszył dyspozycję art. 9p ust. 2 u.c.p.g., a naruszenie to miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Z. posiada uprawnienie do weryfikacji prawidłowości i rzetelności przedkładanych przez skarżącą sprawozdań. W tym celu, w przypadku powzięcia wątpliwości co do ich rzetelności, prowadząc postępowanie wyjaśniające mógł zażądać przedłożenia dokumentów, zarówno od skarżącej jak i jej kontrahentów. Mógł też - i to uczynił, wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień. Fakt, że wyjaśnienia spółki wskazywały na to, że nie zgadza się z obowiązkiem wykazywania w sprawozdaniach odpadów, które jak twierdziła, stanowiły opakowania, nie zwalniał Burmistrza Z., nawet w przypadku, gdy nie podzielał stanowiska zaprezentowanego przez spółkę, od obowiązku wezwania jej do poprawienia sprawozdań. W ocenie sądu, wezwania z dnia 30 października 2014 r. do złożenia wyjaśnień nie sposób utożsamiać z wezwaniem do złożenia poprawionych sprawozdań. Celem wezwania do złożenia wyjaśnień jest poczynienie ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego. W tym przypadku celem było ustalenie, czy spółka dokonuje odbioru odpadów komunalnych, a jeżeli nie, uzyskanie od skarżącej wyjaśnień i dowodów, które by o tym świadczyły. W tym miejscu sąd podkreśla, że nie podziela stanowiska skarżącej, iż stan faktyczny sprawy nie został w wystarczającym stopniu wyjaśniony, bowiem wbrew jej twierdzeniom organ dopełnił należytej staranności gromadząc materiał dowodowy w tej sprawie. Jeżeli skarżąca posiadała dowody, które świadczyłyby o tym, że odbierane odpady stanowiły opakowania, to powinna je organowi okazać. Na tym polega czynny udział w postępowaniu administracyjnym - strona postępowania ma prawo zgłaszania wniosków dowodowych i przedkładania wszelkich znajdujących się w jej posiadaniu informacji i dokumentów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Taki też charakter miało wezwanie skierowane do skarżącej, nie było w nim zawartego żądania dotyczącego przedłożenia poprawionych sprawozdań. Celem wezwania do przedłożenia poprawionych sprawozdań jest natomiast umożliwienie podmiotowi zobowiązanemu do poprawienia ich zgodnie z żądaniem organu. Wezwanie powinno zatem zostać wyartykułowane czytelnie, ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej, a także powinno, w ocenie sądu, zawierać pouczenie o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. Od postawy skarżącej i od zadośćuczynienia żądaniu organu zależała wysokość nałożonej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I jak również II instancji było nałożenie kary administracyjnej w najniższej możliwej wysokości. Organ uznał, że skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu i nie przedłożyła poprawionych sprawozdań, skutkiem czego było zastosowanie najniższej kary przewidzianej dla podmiotu, który nie zastosował się do wezwania. Zatem w sytuacji, gdy jak wyżej wskazano, skarżąca nie została wezwana do złożenia poprawionych sprawozdań, nałożenie kary, w najniższej wysokości przewidzianej dla podmiotu, który nie zareagował na wezwanie stanowiło naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W oczywisty sposób, naruszenie to miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyby bowiem spółka została prawidłowo wezwana do przedłożenia poprawionych sprawozdań i zastosowała się do wezwania, to przy założeniu, że zostałaby - zgodnie z intencjami organu, ukarana najniższą karą, jej wysokość wynosiłaby [...] zł a nie [...] zł, w odniesieniu do jednego sprawozdania. Brak było, zdaniem sądu, podstaw do założenia, że skoro spółka złożyła wyjaśnienia, w których zakwestionowała obowiązek wykazywania odpadów odbieranych od spółki C i spółki B, to nie zastosowałaby się do wezwania i nie złożyłaby poprawionych sprawozdań. Sąd podziela pogląd organu dotyczący zastosowania niewłaściwych przepisów proceduralnych w tej sprawie, bowiem zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." i art. 135 P.p.s.a sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.