II SA/Sz 482/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi U. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących U. i J. K. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją dnia [...]r. Wojewoda , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej i pisma z dnia [...]r. U. i J. K. dotyczących decyzji Starosty z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy zabudowie balkonu na II kondygnacji w budynku mieszkalnym przy ulicy K. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podano, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy zobowiązany jest również uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji (wyrok NSA [...]). J. i U. K. w dniu [...]r złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na zabudowę balkonu. W dniu [...]r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie [...] na [...] w budynku mieszkalnym w K. przy ulicy K.. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że po otrzymaniu informacji właścicielki działki nr [...] B. L., pracownicy Starostwa Powiatowego przeprowadzili w dniu [...]r. wizję lokalną i stwierdzili, że przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, zabudowa [...] została wykonana. Wobec tego postępowanie w sprawie pozwolenia na zabudowę [...] stało się bezprzedmiotowe, gdyż brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Takie rozstrzygnięcie potwierdza orzecznictwo sądowe w tym m.in. wyrok NSA z dnia [...]. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli U. i J. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, naruszenie art. 79 kpa poprzez pozbawienie skarżących prawa udziału w czynnościach postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 81 kpa poprzez uznanie okoliczności faktycznych wskazanych w notatce służbowej za udowodnione w sytuacji gdy skarżący pozbawieni zostali możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu. Nadto zarzucili sprzeczność zebranego materiału dowodowego z rzeczywistym stanem faktycznym. Skarżący otrzymali decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w dniu jej wydania tj.[...]r. Po upływie miesiąca w dniu [...]r. skarżący rozpoczęli prace budowlane, które dotychczas nie zostały zakończone. Dokonali jedynie przeszklenia ścianki osłonowej. Nadal nie wykonano innych robót zasadniczych oraz robót wykończeniowych. Skarżący wstrzymali roboty niezwłocznie po uzyskaniu informacji o złożeniu skargi przez właściciela nieruchomości. Wbrew ustaleniom organu I instancji roboty budowlane, nie zostały zatem wykonane, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinno nadal trwać. Podjęcie robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza, zdaniem skarżącego, o bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę. Sytuacja taka nie daje podstaw do umorzenia postępowania, lecz wyłącznie do nakazania przez właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Roboty budowlane zgodne są bowiem z zatwierdzonym projektem, przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszają także żadnych przepisów techniczno-budowlanych. Skarżący po dopełnieniu formalności i spełnieniu określonych przez nadzór budowlany warunków powinni otrzymać pozwolenie na wznowienie robót (por. wyrok NSA z [...]). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Podstawy do umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia ze względu na bezprzedmiotowość istnieją zatem wyłącznie w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości. Samo podjęcie robót budowlanych przez inwestora możliwości takiej nie stwarza, zwłaszcza iż umorzenie postępowania jako rozstrzygnięcie niweczące dotychczasowy wynik postępowania, w ocenie skarżących, powinno być traktowane jako środek ostateczny, w sytuacji braku możliwości usankcjonowania zaistniałego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z [...]). Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie ma również podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż może ono nastąpić w sytuacji stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego bądź przepisów postępowania. W okresie pomiędzy rozpoznawaniem sprawy przez kolejne instancje nie doszło do żadnych zmian w stanie faktycznym czy też prawnym uniemożliwiających skarżącym uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zgodnie z zaakceptowanym projektem. Skarżący skompletowali i przedstawili właściwym organom niezbędną dokumentację techniczno-budowlaną, uzyskali akceptację projektu i pozwolenie na budowę. Przesłanki do udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych istniały zatem w chwili rozpoznawania sprawy przez organ I instancji i istnieją nadal. Należy także wskazać, iż postępowanie w sprawie prowadzone było z naruszeniem art. 79 kpa, gdyż organ nie zawiadomił skarżących o miejscu i terminie wizji lokalnej, naruszając w ten sposób zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Tym samym skarżących pozbawiono możliwości odniesienia się do poczynionych przez organ ustaleń. Organ II instancji naruszył art. 81 kpa przyjmując ustalenia zawarte w notatce służbowej za uznane, pomimo pozbawienia strony prawa wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z [...]). Zachowanie wymagań art. 79 i 81 kpa jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Treść skargi skarżący uzupełnili w załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...]r. ponawiając zarzut pozbawienia ich prawa do udziału w czynnościach dowodowych (w oględzinach), co stanowiło naruszenie art. 79 kpa oraz podnosząc, że postępowanie umorzono bezpodstawnie, gdyż roboty nie zostały zakończone i w takiej sytuacji zachodziła co najwyżej podstawa do ich zatrzymania. Skarżący sformułowali też nowy zarzut stwierdzając, że istnieją zasadnicze wątpliwości, czy odwołanie [...] podpisała osoba uprawniona do reprezentowania tej organizacji. Jeżeli nie zostało ono złożone przez osobę uprawnioną do reprezentacji to decyzja o pozwoleniu na budowę była w dniu rzekomej wizji lokalnej prawomocna, co czyni decyzję organu II instancji bezprzedmiotową i daje podstawę do jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest zarzut podniesiony przez skarżących, którzy poddali w wątpliwość prawidłowość reprezentacji [...] w toku dotychczasowego postępowania. Nie wiadomo bowiem, czy odwołanie wniesione przez ten podmiot zostało podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentacji. Zgodnie z art. 29 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Natomiast w myśl art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (§ 3). Odwołanie Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej wniesione od decyzji z dnia [...]r. wydanej przez Starostę Powiatowego o udzieleniu inwestorom U. i J. K. pozwolenia na budowę, zostało podpisane przez Dyrektora ds. Inwestycji i Rozwoju. W aktach sprawy brak jednak jakichkolwiek dokumentów na podstawie których można by ustalić, czy odwołanie to podpisała osoba uprawniona do reprezentacji tego podmiotu w obrocie prawnym. Zagadnienia tego nie rozważał ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić kwestię prawidłowości reprezentacji Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej i w zależności od wyników dokonanych ustaleń podjąć właściwe czynności. Na zasadność podniesionego zarzutu wskazuje również to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...]r., II SA/Sz [...], odrzucił skargę [...] wniesioną na decyzję Wojewody w przedmiocie [...] i udzielenia U. i J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, ponieważ strona skarżąca w wyznaczonym terminie nie nadesłała dokumentu stwierdzającego kto jest uprawniony do działania w jej imieniu, a odwołanie od decyzji organu I instancji i skargę do sądu administracyjnego podpisały różne osoby. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.