II SA/Sz 482/09

Dnia 7 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Iwona Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Z. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], uznające zażalenie skarżącego na bezczynność Prezydenta Miasta dotyczącą pisma z dnia [...] r., za nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wskazując, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ponieważ postanowienie to ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy z zakresu administracji publicznej, nie kończy postępowania administracyjnego, oraz na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia [...] r. Z. B. wniósł odpowiedź na upomnienie nr [...] z dnia [...] r., wystawione przez Prezydenta Miasta działającego w charakterze wierzyciela, wzywające do uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacone postoje pojazdu skarżącego w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych. Upomnienie zostało wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. 229 poz. 1954). W dniu [...] r., skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Prezydenta Miasta , polegającą na nie udzieleniu odpowiedzi na pismo z dnia [...] r., w którym żądał przeprowadzenia postępowania administracyjnego odnośnie zarzutów dotyczących zapisów i zdarzeń wymienionych w upomnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu zażalenia uznało, że jest ono nieuzasadnione. Wskazało, że stosownie do treści art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia tego upomnienia. Celem doręczenia upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku, bez potrzeby wszczęcia postępowania egzekucyjnego. SKO wskazało, że żaden z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie nakłada na wierzyciela obowiązku udzielenia odpowiedzi na stanowisko zobowiązanego w sprawie doręczenia mu upomnienia. Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia, doręczenie upomnienia jest czynnością faktyczną która poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia na upomnienie przesłane przez wierzyciela, ani nie nakłada na wierzyciela obowiązku ustosunkowania się do stanowiska zobowiązanego. Natomiast brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest wadą uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji administracyjnej i może być podstawą zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie będące przedmiotem skargi zostało wydane na podstawie art. 37 k.p.a. Zażalenie o którym mowa w tym przepisie jest swoistym środkiem prawnym, bowiem nie służy od postanowienia, lecz na określone zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Zażalenie służy na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie bowiem od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3 poz. 116). W rozpoznawanej sprawie skarżący żądał uruchomienia postępowania administracyjnego nie przewidzianego przez przepisy prawa, następnie wniósł zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej, po czym zaskarżył stanowisko organu administracji publicznej wyższego stopnia dotyczące zarzucanej bezczynności. Jeżeli skarżący kwestionuje okoliczności faktyczne wskazane w upomnieniu doręczonym mu przez wierzyciela, może skorzystać ze środków prawnych przewidzianych przez przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie jest żadnym z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Z tej przyczyny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na postanowienie zawierające stanowisko organu administracji publicznej wyższego stopnia dotyczące bezczynności, jako niedopuszczalną należało odrzucić.