II SA/Sz 484/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...], II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił S. J. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rodzina wnioskodawcy składa się z [...] osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, co oznacza, że powierzchnia użytkowa lokalu, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), jest większa niż 30 powierzchni normatywnej a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu przekracza 60%. Burmistrz Miasta i Gminy uznał, że sam fakt zameldowania J. S. ([...]) w lokalu zajmowanym przez S. J. nie stanowi o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Od decyzji tej S. J. złożył odwołanie podnosząc, że J. S. zamieszkuje wspólnie z jego rodziną w lokalu nr [...] w [...] i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Do odwołania S. J. dołączył oświadczenia [...] sąsiadów potwierdzające fakt zamieszkiwania teściowej wspólnie z nim, żoną i dwójką dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [....], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy, stwierdzając, że J. S. nie może być zaliczona do gospodarstwa domowego S. J.. W tym zakresie Kolegium powołało się na oświadczenie złożone przez S. J. w dniu [..], w którym wskazał, że jego [...] rodzina utrzymuje się z uzyskiwanych przezeń dochodów. Ponadto, w trakcie przeprowadzonego w dniu [...] wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania S. J., jego żona wyjaśniła, że matka w większości przebywa u swoich córek, nie łoży finansowo na utrzymanie rodziny i tylko od czasu do czasu zakupuje odzież dla dzieci. Kolejne dowody potwierdzające, że J. S. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną S. J. stanowią także złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenia [..] osób będących najbliższymi sąsiadami wnioskodawcy. Kolegium podkreśliło, iż z ustaleń Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że S. J. nigdy nie powiadomił organu o zamieszkiwaniu i wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego z teściową, choć od blisko [...] lat jego rodzina korzysta z pomocy społecznej. W tej sytuacji Kolegium nie dało wiary [...] oświadczeniom złożonym przez osoby podające się za sąsiadów S. J., gdyż oświadczenia te zostały złożone bez rygoru zawartego w treści przepisu art. 233 § 1 kk. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że powierzchnia zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego przekracza powierzchnię normatywną nie tylko dla gospodarstw [...] osobowego, ale nawet dla gospodarstwa [...] osobowego. W tym przypadku, powierzchnia normatywna wynosi [...] m2, zaś górny próg powierzchni wynosi [...] m2. To oznacza, że i przy takiej liczbie członków gospodarstwa domowego, powierzchnia lokalu zajmowanego przez S. J. przekracza powierzchnię normatywną o [...] m2. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w trybie art. 113 § 1 k.p.a. dokonało sprostowania wydanej decyzji stwierdzając, iż niewłaściwie wpisano w uzasadnieniu górny próg powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego zajmowanego przez S. J. oraz powierzchnię o jaką lokal przekracza powierzchnię normatywną, a także błędnie wpisano powierzchnię normatywną dla gospodarstwa [...] osobowego i wywód dotyczący ustalenia, że również przy rodzinie [...] osobowej, powierzchnia lokalu zajmowanego przez S. J. przekracza powierzchnię normatywną. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] została zaskarżona przez S. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 497/04 (w odpisach wyroku omyłkowo znalazła się data 22 czerwca 2004 r.), orzekł o jej uchyleniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Z powyższych regulacji wynika, że forma oświadczenia przewidziana została dla strony i to tylko w sytuacji określonej w cytowanym przepisie. Z kolei art. 79 k.p.a. ustanawia jedną z gwarancji realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada on na organ administracji obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a stronie daje prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień. Następną gwarancją realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.) i tylko wyjątkowo organ może odstąpić od zapewnienia realizacji tego prawa przez stronę. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przedstawionych powyżej zasad. Zamiast przesłuchać świadków z zachowaniem wymaganych reguł, zastosowano formę przyjęcia oświadczenia od świadków, nie powiadamiając strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Ponadto, Sąd zakwestionował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie dało wiary przedstawionym przez stronę [...] oświadczeniom złożonym przez osoby podające się za sąsiadów skarżącego tylko z tego powodu, iż oświadczenia te złożone zostały bez rygoru zawartego w treści przepisu art. 233 § 1 k.k. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 78 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Odmowa przeprowadzenia dowodu ze świadków wskazanych przez stronę nastąpiła więc z naruszeniem art. 78 k.p.a. Nadto, większość oświadczeń przyjętych przez organ I instancji nie zawierała stosownego pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, gdyż powoływała niewłaściwy przepis kodeksu karnego (art. 247). Te ustalenia doprowadziły Sąd do uznania, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji naruszono zasadę ogólną czynnego udziału strony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 113 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia o sprostowaniu kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy postanowienie to nie tylko prostowało oczywiste omyłki lecz usuwało z uzasadnienia decyzji tę jego część, która zawierała błędne ustalenia faktyczne. W wyniku powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2005 r. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji winien przesłuchać w charakterze świadków osoby wskazane przez S. J. na okoliczność zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z J. S. informując przy tym zainteresowanego o dacie i miejscu przesłuchania. W efekcie ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrza Miasta i Gminy, na podstawie art. 1 ust. 1-4 w zw. z art. 2-5 i art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz §2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił przyznania S. J. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na dokumentację zgromadzoną w trakcie ubiegania się przez S. J. o pomoc społeczną w latach [...] – [...], a w szczególności na przeprowadzane wywiady środowiskowe do których skarżący każdorazowo podawał, że jego rodzina składa się z [...] osób, co było zgodne ze spostrzeżeniami pracowników socjalnych. Przesłuchani w dniu [...] świadkowie wskazani przez S. J. zgodnie zeznali, że J.S. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze S. J., jednakże zeznaniom tym organ nie dał wiary. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy, dokumentacja urzędowa zgromadzona w aktach sprawy stanowi dowód na to, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych umożliwiające przyznanie wnioskowanego dodatku, z uwagi na przekroczenie normatywnej powierzchni lokalu. S.J. złożył od tej decyzji odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku dokonania należytej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu i błędne przyjęcie, że J. S. nie mieszka i nie gospodaruje wspólnie ze skarżącym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 2 ust. 1, art. 4 oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał m.in., że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, iż J. S. nie zamieszkuje a tym samym, nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze S. J. i jego rodziną. J. S. od [...] do [...] była zameldowana na pobyt stały pod adresem [...], lecz w podanym okresie [..]krotnie była zameldowana na pobyt czasowy w [...]. Ustalenia te potwierdza oświadczenie S. J. z dnia [...] w którym podał, że jego [...] osobowa rodzina utrzymuje się z dochodów przez niego uzyskanych. Również podczas przeprowadzonego w dniu [...] wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania odwołującego się, I.J. stwierdziła, że matka w większości czasu przebywa u swoich córek i nie łoży finansowo na utrzymanie rodziny, od czasu do czasu kupując jedynie odzież dla dzieci. Kolegium powołało się w tym zakresie na kolejne dowody w postaci oświadczeń [...] osób, będących sąsiadami S. J., które przed złożeniem oświadczeń zostały pouczone o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Osoby te stwierdziły, iż u Państwa J. nigdy nie zamieszkiwała J. S.. Organ odwoławczy za wiarygodne przyjął uzyskane przez organ I instancji oświadczenia nie dając wiary ze zeznaniom świadków wskazanych przez S. J., w których uderzała precyzyjność dat jakie podawali na okoliczność przebywania J. S. w lokalu mieszkalnym wnioskodawcy, mimo, że fakty dotyczyły okresu sprzed [....] lat. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły także oświadczenia odwołującego się, który według własnego uznania raz zalicza J. S. do członków rodziny, innym razem zaś nie. Z treści notatek służbowych pracowników socjalnych wynika, że odwołujący się właściwie rozumiał pojęcie wspólnego gospodarowania rodziny. Podsumowując Kolegium uznało, że trafnie organ I instancji nie włączył do członków gospodarstwa domowego J. S.. To zaś oznacza, że górny próg powierzchni użytkowej lokalu dla gospodarstwa [...] osobowego wynosi [...] m2. Powierzchnia zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku [...] we wsi [...] wynosi [...] m2. Tym samym powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez odwołującego się przekracza powierzchnię normatywną o [...] m2. S. J.i złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych mających decydujący wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a będących konsekwencją naruszenia zasad dowodowych, tj.: - danie wiary oświadczeniom niezidentyfikowanych osób, podczas gdy pozostawały one w sprzeczności z jednolitymi zeznaniami świadków, których wiarygodność była możliwa do zweryfikowania, - dokonanie oceny oświadczenia złożonego przez skarżącego w sposób dowolny i "wyrwany z kontekstu", - posługiwanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bliżej niezidentyfikowanymi dowodami, co uniemożliwia skarżącemu polemikę z tymi dowodami, a co za tym idzie uniemożliwia mu obronę swoich praw, - bezzasadne i literalne posłużenie się treścią wywiadu środowiskowego zebranego w innej sprawie, w której badano odmienne kryteria podmiotowe i przedmiotowe wnioskodawcy. Uchybienia te, w ocenie skarżącego, doprowadziły do błędnego ustalenia, że wraz z nim zamieszkują w lokalu trzy osoby, podczas gdy faktycznie zamieszkuje tam łącznie [...] osób. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie dodatku mieszkaniowego, zgodnie z wnioskiem z dnia [...], ewentualnie od uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Dokonana przez Sąd kontrola działań organów obu instancji przeprowadzona w ramach kompetencji określonych przez art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, sprawa wniosku S. J. z dnia [...] r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 497/04, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy o odmowie przyznania S. J. dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonana przez sąd ocena może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego (szerzej: T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2000 r., s. 266-267). Wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego określają zakres w jakim należy dotychczas zgromadzony materiał dowodowy poszerzyć lub uzupełnić lub w jakich warunkach należy dane dowody przeprowadzić. W związku z tym, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 497/04 wiąże również obecny skład Sądu, w pierwszej kolejności, z urzędu (art. 134 p.p.s.a.), należało zbadać, czy ponownie rozpoznając sprawę wniosku S. J. uwzględnione zostały wskazania wynikające z wyroku z 22 czerwca 2005 r. Jedną z głównych przyczyn przesądzającą o uchyleniu przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stało się uznanie przez skład orzekający, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały oparte na dowodach zgromadzonych w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Sąd podkreślił, że zamiast przesłuchać świadków z zachowaniem wymaganych reguł, zastosowano formę przyjęcia oświadczenia od świadków, nie powiadamiając strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Sąd zwrócił również uwagę, że większość oświadczeń przyjętych przez organ I instancji nie zawierała stosownego pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, gdyż powoływała niewłaściwy przepis kodeksu karnego (art. 247 zamiast art. 233 § 1). Powyższe uwagi odnosiły się przede wszystkim do sposobu uzyskania w [...] i [...] r. przez organ I instancji [...] oświadczeń od mieszkańców [...] (karty [...] akt administracyjnych). Analiza przedłożonych przez organy akt sprawy wykazała, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, po wyroku Sądu z dnia 22 czerwca 2005 r., wskazania z niego płynące nie zostały w pełni uwzględnione. Po otrzymaniu w/w wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] argumentując swe rozstrzygnięcie koniecznością przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych przez S. J. na okoliczność zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z J. S. i poinformowania zainteresowanego o dacie i miejscu przeprowadzenia dowodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło jednak konieczności przeprowadzenia dowodu z zeznań w charakterze świadków tych osób, których oświadczenia uzyskał organ I instancji w [...] i [....]. Tymczasem, te właśnie oświadczenia stały się jednymi z podstawowych dowodów w oparciu o które organ I jak i II instancji wydały niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie. Organy obu instancji nie konwalidował wykazanego przez Sąd w motywach wyroku uchybienia polegającego na nieuzasadnionym odstąpieniu od przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków i jednoczesnym naruszeniem zasad płynących z art. 79 i art. 81 k.p.a. Okoliczność ta nabiera szczególnej wagi w sytuacji, w której organy obu instancji uzasadniając kwestionowane decyzje powołują się na oświadczenia nie przesłuchanych w charakterze świadków [...] mieszkańców [...]. Organy, wbrew uwagom Sądu, nie stworzyły skarżącemu możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchań świadków, np. zadawania pytań świadkom, same odstępując w ogóle od dokonania tej czynności dowodowej, co wydaje się szczególnie niezrozumiałe w sytuacji w której istnieje możliwość ustalenia określonych faktów na podstawie bezpośredniego spostrzegania. Oceniając tak przeprowadzone postępowanie organów obu instancji przez pryzmat cyt. wyżej treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecny skład orzekając stwierdził, że organy istotnie uchybiły postanowieniom w/w przepisu, nie uwzględniając w pełni zaleceń zawartych w poprzednim wyroku Sądu z dnia 22 czerwca 2005 r. Wobec stwierdzonych wad postępowania przedwczesne byłoby dokonanie przez Sąd kontroli wyciągniętych przez organy wniosków wynikających z dokonanej oceny dowodów, co oznacza, że niniejszy wyrok nie przesądza o ostatecznej treści przyszłego rozstrzygnięcia. Po raz kolejny rozpoznając sprawę, w przypadku chęci ponownego powołania się na niekorzystne dla skarżącego informacje uzyskane od mieszkańców [...], dowód z przesłuchania tych osób w charakterze świadków należy przeprowadzić z uwzględnieniem zasad określonych w art. 79 i 81 k.p.a., tj. zawiadomić skarżącego o miejscu i czasie przeprowadzenia tych czynności, na siedem dni przed terminem, aby w ten sposób gwarantując w pełni stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu, w tym m.in. możliwości zadawania pytań przesłuchiwanym świadkom. Przed wydaniem decyzji organy winny również zrealizować dyspozycje płynące z art. 10 § 1 k.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisom prawa procesowego, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 151 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.