II SA/Sz 484/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ż. oddala skargę. Informacją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w G. ustalił dla Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 mł/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 12,50 mł/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,003472 mł/s (zgodnie z art. 552a ustawy Prawo wodne). Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). W reklamacji z dnia [...] lutego 2021 r. P. P. wskazała, że w powyższej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną. Zdaniem strony, cytowany przepis nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Tymczasem organ ustalając opłatę za usługi wodne nie uwzględnił wspomnianej proporcji. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w G., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne, określił Przedsiębiorstwu [...] Spółce z o.o. opłatę stałą za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości w miejscowości Ż., za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wyjaśnił, że do dnia 31 grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód podziemnych – 500 zł na dobę za 1 mł/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Jak wynika z przedstawionego przez organ sposobu wyliczenia opłaty, taką właśnie stawkę (500 zł) zastosowano w tym wypadku. W jego ocenie, okoliczność, że w myśl art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych nie oznacza, że w obliczeniach wysokości tejże opłaty uwzględnia się wartość tego stosunku jako samodzielną zmienną (co mogłaby sugerować wykładnia literalna). Uwzględnienie stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych, przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. – Prawo wodne i zastosowanie tej stawki do obliczeń. Powyższe wynika, zdaniem organu, z art. 274 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo wodne, który wskazuje górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej oraz z będącego konsekwencją tej regulacji § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, który określa konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej. W pierwszym z wymienionych przepisów podano trzy maksymalne poziomy na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki zaś w drugim – określono trzy konkretne jednostkowe stawki - opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Organ powtórzył, że do 31 grudnia 2021 r. obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości 500 zł na dobę za 1 mł/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie wspomnianego pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, P. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych. Strona podniosła, że wspomniany wyżej przepis nakazuje uwzględnić przy obliczaniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jednak, jak wynika z pisma ustalającego opłaty za usługi wodne z dnia [...] stycznia 2021 r. organ nie uwzględnił wyżej wskazanej proporcji przy obliczaniu opłaty za usługi wodne, co oznacza, że opłata została obliczona nieprawidłowo. Skarżąca Spółka w reklamacji wskazywała na powyższą okoliczność jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji strony. Ograniczył się jedynie do powtórzenia obliczenia z przesłanej informacji z dnia [...] stycznia 2021 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Spór w sprawie dotyczy ustalenia skarżącej opłaty stałej w przedmiotowym okresie. Zdaniem organu, opłata ta została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310; dalej, w skrócie: "u.p.w.") oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia RM z 2017 r. i art. 561 pkt.1 u.p.w. Ustalając opłatę stałą organ uwzględnił stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i zastosował do obliczenia tej opłaty, odpowiednią jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne określoną w rozporządzeniu RM z 2017 r. Opłata została obliczona jako iloczyn stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 8 lutego 2015 r. – Ż. w ilości 12.50 mł/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.003472 mł/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do u.p.w. art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Zdaniem Skarżącej, organ nie zastosował prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 u.p.w., tj. nie uwzględnił proporcji maksymalnej ilości wody która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, przy obliczaniu opłaty za usługi wodne. Sąd w zaistniałym sporze rację przyznaje organowi. Wskazać na wstępie należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w., jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 u.p.w.). Na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 u.p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 u.p.w., przy czym w obowiązującym stanie prawnym regulacja ta rozpoczyna się od pkt 2 i odnosi się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (pkt 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód - wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (pkt 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, etc. (pkt 11). Natomiast, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone zostały w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia zawiera art. 277 u.p.w. zgodnie z którym, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ust.1). Art. 277 ust. 2 pkt 1 u.p.w. stanowi z kolei, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia: a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska, b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska, c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior, d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych, e) potrzebę retencjonowania wody, f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny; 2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od: a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków, b) rodzaju ścieków, c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia, d) części obszaru państwa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły także przepisy znowelizowanej - ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie u.p.w. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2170), która weszła w życie dnia 23 listopada 2019 r. - ustawy Prawo wodne, zgodnie z którymi podstawę ustalenia opłaty stałej w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne nie zawiera współczynnika mł/s, określa art. 271 ust. 5 oraz art. 552a pkt 4 u.p.w. W uzasadnieniu do projektu powołanej ustawy nowelizującej wskazano m.in., że nowelizacja ustawy miała na celu usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do u.p.w. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s. Takie doprecyzowanie nastąpiło w dodanym w u.p.w. przepisie art. 552a (zob. druk sejmowy nr 3695 - rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). W kontrolowanej sprawie pozwolenie wodnoprawne, którym legitymuje się Skarżąca, nie określa zakresu korzystania z wód w mł/s. Tymczasem, jak wynika z przywołanych regulacji, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w mł na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych - określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonych na mł/s. Stawka opłaty za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 mł/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym (albo w pozwoleniu zintegrowanym) maksymalny pobór wód w dniach, w 2021 r. za 365 dni. W art. 9 ww. ustawy nowelizującej wskazano także, że art. 552a u.p.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Na tle powołanych regulacji istotą w sprawie jest okoliczność, który z parametrów wskazanych w posiadanym przez Skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym należy zastosować przy ustaleniu opłaty stałej. Udzielone Skarżącej pozwolenie wodnoprawne zawiera bowiem 3 parametry określające maksymalną ilość pobieranej wody: na godzinę (mł/h), na dzień (mł/d) oraz na rok (mł/r). Wysokość opłaty stałej została w zaskarżonej decyzji ustalona według wyznaczonego w pozwoleniu wodnoprawnym parametru maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych przeliczonych na mł/s, czyli zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz art. 552a pkt 1 tej ustawy w związku z ww. art. 9 ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu, do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych organ prawidłowo zastosował współczynnik godzinowy, dokonując jego przeliczenia na współczynnik mł/s, a ponadto - wbrew argumentacji Skarżącej - opłata ta dotyczy maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych - określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonych na mł/s Taką maksymalną ilością wskazaną w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym jest maksymalna godzinowa ilość wody - 12,50 mł/h i taką też ilość, po przeliczeniu na mł/s w ilości 0,003472 mł/s, przyjął organ, zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w., ustalając Skarżącej wysokość opłaty stałej. To ustalenie, po prawidłowym przeliczeniu, odpowiada ww. regulacji prawnej. Skład orzekający w sprawie nie podziela poglądów wyrażanych w dotychczasowych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, m.in. w wyrokach z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 375/20, z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 388/20, z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 378/20, w których kwestionowano podstawę prawną do naliczania opłaty stałej oraz legalność rozporządzenia wykonawczego do u.p.w., bowiem rozporządzenie wykonawcze zostało wydane na podstawie obowiązującego art. 277 u.p.w., który zawiera zarówno delegację do wydania rozporządzenia, jak i wytyczne co do sposobu ustalenia stawek opłat. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, okoliczność, że art. 274 ust. 1 u.p.w., określający górną granicę tych stawek, wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2022 r., nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Nadto, stanowiący podstawę do ustalenia opłaty stałej na lata 2020-2021, przepis art. 552a u.p.w. został zamieszczony w Rozdziale 2 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe", zatem jego zastosowanie na okres przejściowy jest uzasadnione koniecznością dostosowania nowej regulacji do zastanych stanów faktycznych. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Wyroki przywołane w sprawie dostępne są na stronie internetowej: www.orzecznia.nsa.gov.pl.