II SA/Sz 485/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Burmistrz , na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1, art. 106 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), odmówił M. J. przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji opierając się na ustaleniach przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego stwierdził, że M. J., jako osoba pełnoletnia pozostająca w rodzinie, przekroczył określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, co w związku z treścią art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, skutkowało koniecznością wydania decyzji negatywnej. Od niniejszej decyzji M. J. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści odwołania skarżący podniósł, że w "dorosłym życiu" nigdy nie prowadził z rodzicami wspólnego gospodarstwa domowego, a na potwierdzenie dalszego utrzymywania się takiego stanu, załączył do odwołania stosowne oświadczenie rodziców. Wskazał również, iż w konsekwencji prowadzenia oddzielnego gospodarstwa oraz z racji orzeczonej niepełnosprawności, zasiłek stały jest mu niezbędny do kontynuowania leczenia oraz codziennej egzystencji. Decyzją Nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo zaliczył M. J., zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do osób pozostających w rodzinie i na tej podstawie ustalił kryterium dochodowe. Za fakt bezsporny, SKO uznało wspólne zamieszkiwanie M. J. wraz z rodzicami, które zdaniem organu rozpoczęło się, gdy sprzedał stanowiące jego własność mieszkanie. Organ II instancji nie dał przy tym wiary twierdzeniom strony i jej rodziców przyjmując, że brak jest podstaw do uznania, że rodzice skarżącego nie zapewniają mu utrzymania. Zdaniem organu powyższe wynika z oświadczeń matki M. J., złożonych podczas wywiadu środowiskowego, a także ze spostrzeżeń pracownika socjalnego. Kolegium podkreśliło również, że uprzednio otrzymywany zasiłek stały, przyznany został M. J. wówczas, gdy samotnie gospodarował i mieszkał we własnym mieszkaniu. Na powyższą decyzję ostateczną M. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że od [...] r. pobierał zasiłek stały wyrównawczy z tytułu niepełnosprawności, którą w stosunku do jego osoby orzeczono również na dalszy okres, tj. do [...] r. Ponadto zaznaczył, że nigdy nie posiadał, a co za tym idzie, również nie sprzedawał jakiegokolwiek mieszkania, a jedynie przez pewien okres, ze względu na chorobę alkoholową, mieszkał samodzielnie w mieszkaniu komunalnym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę zaskarżonej decyzji, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] i wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu, zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, wskazano w niej art. 7, art. 8 ust. 1, art. 106 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm., dalej zwanej u.p.s.). Organ odwoławczy podtrzymując decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uznał, że skarżący, jako osoba pozostająca z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, przekroczył kryterium dochodowe w rodzinie, w związku z czym nie spełniał określonych ustawą o pomocy społecznej przesłanek, warunkujących uzyskanie tego rodzaju zasiłku. Powyższe rozstrzygnięcie organu należy uznać za niezgodne z prawem. Art. 2 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W szczególności, w myśl art. 7 pkt 5 u.p.s., pomocy społecznej udziela się, osobom i rodzinom z powodu m.in. niepełnosprawności. Z powyższych regulacji wynika, że instytucje pomocy społecznej, co do zasady mają charakter doraźny i ograniczony w czasie, zależnie od potrzeb oraz sytuacji życiowej beneficjentów świadczenia. Powołana ustawa nie wprowadza przy tym zakazów w zakresie powtarzalności stosowania środków pomocy, a co istotne, w wyszczególnionych w niej przypadkach, po spełnieniu określonych przesłanek, przewiduje także obligatoryjny obowiązek przyznania świadczeń wnioskodawcom, co odnosi się również do wskazanych już okoliczności niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 37 ust 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje bądź pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej bądź też przysługuje on pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryteria dochodowe, o których wyżej mowa, określone zostały w art. 8 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, jak również osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, a ponadto rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o ile kwalifikują się w związku z art. 7 pkt 2-15 u.p.s. do świadczeń z pomocy społecznej. W świetle powołanych przepisów, istotne znaczenie dla ustalenia dopuszczalności przyznania zasiłku stałego osobie niepełnosprawnej, ma kryterium liczebności osób prowadzących gospodarstwo domowe. Obejmuje ono dwa warianty, tj. samodzielność jego prowadzenia bądź też wespół z innymi osobami. Dopiero z tego kryterium pośrednio wynika kryterium dochodowe, choć de facto to ono przesądza o ostatecznej możliwości przyznania świadczenia. Ustalenie przez organ administracji publicznej pierwszego z wyróżnionych kryteriów ma tę doniosłość, że z jednej strony przesądza o kategorii przelicznika kryterium dochodowego, a w konsekwencji o ewentualnym obowiązku organu przyznania świadczenia, a z drugiej, w związku z art. 37 ust. 2 u.p.s., rozstrzyga o wysokości zasiłku. Jest to zatem okoliczność, wymagająca szczególnie wnikliwej analizy w ramach postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie ustalenie, czy skarżący samodzielnie prowadził gospodarstwo domowe czy też z innymi osobami, było najistotniejszą okolicznością wymagająca sprawdzenia, bowiem przesłanka niepełnosprawności, warunkująca przyznanie świadczenia nie budziła wątpliwości, wobec posiadania przez M. J. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ważnego do [...]. Zgodnie z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej k.p.a.) to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. W przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca, w art. 106 ust.4 u.p.s., zobowiązał właściwy w sprawie organ administracji, aby przed wydaniem decyzji , przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy w celu zapoznania się z sytuacją rodzinną adresata decyzji. W niniejszej sprawie wywiad środowiskowy został przeprowadzony, a na podstawie zebranych w jego toku informacji, wydana została decyzja odmawiająca stronie świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego w związku z pozostawaniem w rodzinie. Organ, wbrew późniejszym wyjaśnieniom skarżącego i oświadczeniom jego rodziców, na podstawie podpisanego przez niego wywiadu środowiskowego oraz spostrzeżeń pracownika socjalnego uznał, że M. J. nie był osobą samotnie gospodarującą, który to status, wobec braku dochodów własnych, skutkowałby po stronie organu koniecznością przyznania mu zasiłku. Powyższy wniosek organ wyprowadził m.in. na podstawie zawartej w wywiadzie oceny, iż M. J. wraz z rodzicami "mieszka w [...]-pokojowym mieszkaniu, z kuchnią i łazienką z wc, które uniemożliwia prowadzenie oddzielnych gospodarstw". W wywiadzie znalazły się również stwierdzenia o braku oddzielnych sprzętów kuchennych, jak również, na co powołał się także w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, o sprzedaży przez M. J. własnego mieszkania i przeprowadzeniu się przez niego do lokalu rodziców. Pracownik sporządzający wywiad, poddał także w wątpliwość twierdzenia skarżącego, iż partycypuje on w kosztach opłat za rachunki oraz mieszkanie. Poczynione w toku wywiadu ustalenia, na których oparły się organy obu instancji, odmawiając jednocześnie wiarygodności oświadczeniom skarżącego i jego rodziców budzą, w ocenie Sądu, wątpliwości. Mianowicie metraż, układ mieszkania, jak również wyposażenie poszczególnych pomieszczeń użytku domowego nie przesądza o wspólnocie bądź odrębności gospodarstwa domowego. Brak szczegółowego rozeznania skarżącego w przedmiocie wysokości rachunków również nie przesądza tego, że w kosztach tych nie uczestniczy. Największe zastrzeżenia w kontekście wydania decyzji odmownej, budzą jednak poprzednio wydane przez Burmistrza na rzecz M. J. decyzje z dnia [...] (Nr [...]) oraz [...] (Nr [...]) w zakresie przyznania zasiłku stałego. Zasiłek ten przyznany został skarżącemu odpowiednio na okresy od [...] do [...], a następnie od [...] do [...]. Co istotne, obie wyszczególnione powyżej decyzje, tak samo jak negatywna decyzja organu I instancji z [...]r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z [...] r. podają tożsamy adres zamieszkania M. J.. Wskazywałoby to, iż od [...] r. sytuacja mieszkaniowa skarżącego nie uległa zmianie, co budzi niepewność, co do prawdziwości faktu, zarówno sprzedaży zajmowanego wcześniej mieszkania, jak i wyprowadzenia się do rodziców. Znamienna przy tym jest także okoliczność, iż jednocześnie wcześniejsze decyzje przyznające skarżącemu zasiłek określały go, jako osobę prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. W sprawie zaznaczenia wymaga również okoliczność bezpodstawnego nadania przez organ I instancji wydanej przez siebie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę wprowadzenia tejże instytucji wskazano, dotyczący jej art. 108 k.p.a., jednakże w żadnym zdaniu uzasadnienia decyzji z [...]r. nie wytłumaczono przyczyn zastosowania rygoru, jak również zasadności jego nadania, wobec faktu wydania decyzji odmownej. Obowiązek jego wprowadzenia nie wynikał także z żadnego przepisu ustawy o pomocy społecznej. Pokreślić trzeba, że rygor natychmiastowej wykonalności nie może zostać nadany decyzji nieostatecznej, jeżeli organ administracji publicznej nie uzasadni, że zachodziła w sprawie jedna z okoliczności wyczerpująco wymienionych w art. 108 k.p.a., w przeciwnym bowiem przypadku nadany zostaje bez podstawy prawnej. Reasumując, stwierdzić należy, że organy nie uczyniły zadość obowiązkowi należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły dyspozycje art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, naruszenie powołanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie, czy skarżący jest osobą samodzielnie gospodarującą lub czy i od kiedy prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, czy w okresie, kiedy otrzymywał zasiłek stały, tj. od dnia [...] r. do [...] r. zmieniła się jego sytuacja życiowa. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a