II SA/Sz 486/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi M. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę Wyrokiem z dnia [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w wyniku rozpoznania skargi T. v B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie z którego wynika, że Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] udzielił M. i M. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego w 1990 r. na działce nr [...] położonej w T. przy ul. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że doręczone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. dowody postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku wybudowanego w 1990 r., wykazały możliwość wydania inwestorom decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Kwestionując powyższą decyzję T. v B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając: - oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych i tendencyjnych ustaleniach dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., co doprowadziło do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie mają przepisy dawnej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, - podjęcie zawieszonego postępowania mimo, że nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne przez sąd powszechny. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że drogę do zalegalizowania samowoli budowlanej otworzyła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nakazująca M. i M. S. przedłożenie do 31 stycznia 2000 r. stosownych dokumentów w celu doprowadzenia wybudowanego bez wymaganego pozwolenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Rozstrzygnięcie tej decyzji zostało przez Powiatowego Inspektora, na wniosek M. i M. S. zmienione decyzją z dnia [...], w ten sposób, że przedłużono termin do złożenia dokumentacji do dnia 30 lipca 2000 r. W trakcie samowoli doszło również do naruszenia granicy działek stanowiącej własność T. v B. W związku z powyższym T v B. wystąpiła do Sądu Rejonowego w Szczecinie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości nr [...]i [...] W dniu 22 listopada 2000 r. Starosta P. na wniosek T. v B. zawiesił postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, na które zażalenie wnieśli inwestorzy. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. W uzasadnieniu podał, że ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o użytkowaniu przedmiotowego budynku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i sąd, organ I instancji właściwie zastosował art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. i zawiesił postępowanie administracyjne. Tymczasem organ administracji budowlanej 22 lutego 2001 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpoznaniu ww. opisanego odwołania utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do przedmiotowego obiektu należy zastosować art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, natomiast sprawa złożonego do Sądu Rejonowego w Szczecinie wniosku o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] oparta jest na kodeksie cywilnym i jej rozstrzygnięcie nie ma wpływu na postępowanie administracyjne o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że ponieważ ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ podejmując je na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. właściwie wydał decyzję rozstrzygającą sprawę użytkowania budynku. Opisaną decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła T. v B. zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego, przez niezasadne ustalenie, że M. i M. S. wykonali obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego oraz nałożone na nich decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego bez uzyskania stosownego pozwolenia, - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie, że organ I instancji zasadnie podjął zawieszone postępowanie, - art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których w tym zakresie się oparł oraz przyczyn dla których odmówił wiarygodności innym dowodom. Nadto w uzupełnieniu skargi skarżąca dodała, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, stwierdził nieważność decyzji PINB w P. z dnia [...], na którą powołują się organy obu instancji administracji budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w wyroku z dnia [...] uznał ww. skargę za zasadną i uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia[...], podając, że decyzja ta odwołuje się wprost do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], stwierdzającej między innymi fakt wybudowania spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Skoro decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji została wyeliminowana z obrotu przez stwierdzenie jej nieważności przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, organ wydający zaskarżoną decyzję nie miał podstaw by uznać za przesądzony fakt zrealizowania spornego obiektu przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto, skarżąca wskazała szereg dowodów na poparcie swego twierdzenia, że kwestionowany obiekt zrealizowany został w 1997 r. Organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji nie odniosły się do twierdzeń skarżącej w tym zakresie, dlatego też należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...], uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] opiera się na postępowaniu przeprowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zakończonym decyzją z dnia [...] Natomiast w dniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w decyzji utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Organy nadzoru budowlanego ustaliły w postępowaniu, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został po 1 stycznia 1995 r., tj. pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r., ponieważ stwierdzono nieważność decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 42 ust.1 tej ustawy. Skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] wnieśli M. i M. S. i wnosząc o jej uchylenie zarzucili jej naruszenie art. 7 i 77 oraz 136 K.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego. Nadto podali, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie unicestwia dowodów, w szczególności dowodów z dokumentów przeprowadzonych przez ten organ, dlatego też pozostały dowody uzasadniające wniosek o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu. Wojewoda, zdaniem skarżących, zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodnego mającego na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności spornej kwestii daty wzniesienia przedmiotowego obiektu. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, to nie można przyjąć za przesądzone kiedy został wzniesiony sporny obiekt. Wojewoda Zachodniopomorski ponownie rozpatrując sprawę i wydając zaskarżoną decyzję oparł się na utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...]. Z kolei organ ten stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., ustalił, że sporny obiekt wzniesiony został po 1 stycznia 1995 r. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że nie możliwa jest legalizacja spornego budynku gospodarczego i dlatego uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] oraz orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Jednak ww. decyzje Głównego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie uchylone zostały wyrokiem NSA z dnia [...], co oznacza, że w chwili obecnej przestały istnieć rozstrzygnięcia stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zatem w zaistniałej sytuacji należy uznać, że nadal nie zostało jednoznacznie wyjaśnione kiedy M. i M. S. wznieśli sporny obiekt, a ustalenie tej okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem od tej daty zależy, które przepisy Prawa budowlanego będą miały zastosowanie, czy z roku 1974 czy też z 1994. Będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołań T. v B., M. C. oraz K. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...], udzielającej M. i M. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego w 1990 r. na działce nr [...] przy ul. [...] w T. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg sprawy, następnie podał, że w rozważanej sprawie niezaprzeczalnym faktem jest, że roboty budowlane w wyniku których powstał budynek gospodarczy wykonane zostały w warunkach samowoli budowanej. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał M. i M. S. przedłożenie w określonym terminie dokumentów, w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Rozstrzygając przedmiotową decyzją w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. organ jako datę wybudowania obiektu przyjął rok 1990. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją ostateczną z dnia 31 stycznia 2000 r. ten sam organ zmienił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie decyzji z dnia [...] uznając, że wyszły na jaw istotne nowe dowody, a następnie decyzją z dnia [...] uchylił ją i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. W postępowaniu odwoławczym Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją ostateczną z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] oraz o umorzeniu postępowania organu I instancji w tym zakresie. Organ wojewódzki podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że samowolę budowlaną popełniono po 1995 r., więc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej winno być prowadzone w oparciu o przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe nie jest możliwe udzielnie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. i M. S. wnieśli o uchylenie ww. decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący podtrzymali twierdzenie, że obiekt gospodarczy wybudowany został w 1990 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 27 września 2006 r. zawiesił w przedmiotowej sprawie postępowanie sądowe. Powyższe podyktowane zostało faktem ponownego rozpatrywania przez organy sprawy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], której rozstrzygnięcie ma wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy wznowionego postępowania Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nakazującej inwestorom przedłożenie w określonym terminie dokumentów w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając odwołanie T. v B. od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, decyzją z dnia [...], utrzymał ją w mocy. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2007 r. uprawomocniła się w dniu 22 kwietnia 2008 r., co pozwoliło na podjęcie postępowania w przedmiotowej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja kończy postępowanie prowadzone, na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w sprawie samowolnie wybudowanego przez M. i M. S. budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w T. przy ul.[...] W trakcie tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił, że samowola budowlana popełniona została w 1990 r. W związku z tym decyzją z dnia [...], na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nałożył na sprawców samowoli obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2000 r. (przedłużonym do dnia 30 lipca 2000 r.) określonych dokumentów w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. M. i M. S. wykonali nałożone na Nich ww. decyzją obowiązki, to też Starosta P., jako w tym czasie organ właściwy do załatwienia sprawy, decyzją z dnia [...], udzielił Im pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Od tej decyzji odwołanie wniosły T. v B., M. C. oraz K. K. domagając się jej uchylenia. Zanim organ odwoławczy ostatecznie rozpatrzył wniesione odwołanie i wydał zaskarżoną decyzję, wyeliminowana została z obrotu prawnego, w wyniku wznowienia postępowania, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach z dnia [...] o nałożeniu na M. i M. S. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów wraz z decyzją ją zmieniająca. W zaistniałej sytuacji Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po raz kolejny rozpatrując wniesione odwołanie, zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] i odmówił M. i M. S. udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, że skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, to w chwili obecnej nie jest możliwe wydanie skarżącym pozwolenia na użytkowanie. Nie jest bowiem możliwe wydanie pozytywnej decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w sytuacji, gdy wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja wszczynająca to postępowanie i stanowiąca punkt wyjścia do oceny możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...], uchylił decyzję eliminującą z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] Jednak w chwili obecnej decyzja ta ponownie straciła byt prawny mocą decyzji organu odwoławczego z dnia [...], stwierdzającą jej nieważność, która to w dniu [...] utrzymana została w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu [...], odrzucił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. A zatem nadal istnieje taki stan, że brak jest decyzji wszczynającej postępowanie legalizacyjne w oparciu przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Nadto należy dodać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...], wszczął odnośnie przedmiotowego budynku gospodarczego postępowanie legalizacyjne oparte na przepisach ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził legalność zaskarżonej decyzji i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).