II SA/Sz 486/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na projekt decyzji Wójta Gminy Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na projekt decyzji nr [...] Wójta Gminy w sprawie warunków zabudowy na realizację budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] Wójt Gminy, w odpowiedzi na skargę M. K. wskazał, że w dniu wniesienia tej skargi, postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było jeszcze zakończone. Z tego względu – zdaniem organu – skarga M. K. do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem kontroli Sądu, skarżąca M. K. poddała projekt decyzji odmawiającej warunków zabudowy. Z tego względu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a.", przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W świetle zaś art. 52 § 1 P.p.s.a., wszczęcie postępowania przed sądami administracyjnymi wymaga uprzedniego wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniająco stwierdzić należy, zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy w formie decyzji, czyli w formie indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego, stanowi władcze działanie prawne organu administracji, skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012. s. 395). W art. 107 § 1 K.p.a., wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie: organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie z powołanych elementów decyzji, mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne, niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Na minimum elementów, służących ustaleniu szeregu faktów prawotwórczych, traktuje się cztery składniki: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego ze składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, opubl. OSP 1982/9-10/169). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd poddał analizie treść kwestionowanej przez stronę "decyzji" i stwierdził, że nie spełnia ona wymogów minimalnych, przypisanych dla tego rodzaju aktu w rozumienia art. 107 § 1 K.p.a.,jest to bezspornie projekt decyzji. Projekt decyzji jest pismem, który nie wchodzi do obrotu prawnego, a zatem nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone (wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II GSK 508/07, opubl. Lex nr 516791). W konsekwencji przyjąć należy, że projekt decyzji administracyjnej Wójta Gminy, nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 58 § 1 P.p.s.a, sąd odrzuca skargę, która jest niedopuszczalna, a przyjmując jej przesłanki, należy uznać, że chodzi o niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił orzec, jak na wstępie.