II SA/Sz 487/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorza Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. i J. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...]. Prezydent Miasta i na wniosek B. i J. B. wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania A. H.-B. z miejsca pobytu stałego, tj. z lokalu położonego przy [...] w S. Następnie pismem z dnia [...] Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego zawiadomił skarżących, że przewidywany termin załatwienia sprawy ustalony jest na dzień [...]. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 Kpa zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowania i zobowiązał strony do dostarczenia prawomocnego postanowienia Prokuratury Rejonowej w S. w sprawie z zawiadomienia A. H. – B. o czyn z art. 207 § 1 Kk w terminie 1 miesiąca od jego uprawomocnienia. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że A. H. – B. złożyła doniesienie do prokuratury o znęcanie się nad nią, co uniemożliwia jej zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu. Na skutek zażalenia wniesionego do organu II instancji przez B. i J. B. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił jakiego okresu czasu dotyczy zdarzenie ujęte w zgłoszeniu, które zainicjowało postępowanie karne i czy opisane przez A. H. – B. zdarzenie było jej zdaniem bezpośrednim powodem opuszczenia przez nią przedmiotowego lokalu. Nadto organ I instancji nie zbadał zamiaru powrotu osoby, która ma być wymeldowana z przedmiotowego lokalu i po ustaleniu, że taki zamiar ma, to czy podejmie prawne kroki w celu przezwyciężenia ewentualnych przeszkód w wejściu do tego mieszkania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, między innymi przesłuchał świadków na okoliczność zamieszkiwania przez A. H. – B. w przedmiotowym lokalu. Pismem z dnia [...] Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego poinformował skarżących, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznaczony został do dnia [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że A. H. – B. złożyła w Sądzie Rejonowym w S. Wydział I Cywilny pozew o przywrócenie posiadania przedmiotowego lokalu. W tych okolicznościach Prezydent Miasta , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postanowieniem z dnia [...], znak [...] zawiesił postępowanie w sprawie i jednocześnie zobowiązał strony do dostarczenia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. w terminie miesiąca od jego uprawomocnienia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w protokole przesłuchania z dnia [...] A. H. – B. potwierdziła zamiar zamieszkania w lokalu położonym przy [...] w S. W ocenie organu I instancji rozpatrzenie sprawy w zakresie naruszenia posiadania ma wpływ na rozstrzygniecie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. B. i J. B. w zażaleniu na powyższe postanowienie wnieśli o jego uchylenie w całości i o wydanie rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, tj. o wydanie decyzji o wymeldowaniu A. H.-B. z dotychczasowego miejsca zameldowania. Odwołujący się zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 97 pkt 4 Kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd, - art. 77 § 1 Kpa przez dowolną ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego, a w szczególności przez przyjęcie, że nie stanowi on podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, - art. 124 § 1 Kpa przez to, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, - art. 138 § 2 Kpa przez to, że organ I instancji nie wziął pod uwagę zaleceń organu odwoławczego wskazanych w postanowieniu Wojewody, sygn. akt [...] z dnia [...], a w szczególności nie ocenił dowodu z informacji z prokuratury i policji o tym, że postępowanie z zawiadomienia A. H.-B. zostało umorzone. W ocenie B. i J. B. oparcie się w postanowieniu o zawieszeniu postępowania na art. 97 §1 pkt 4 Kpa jest niewłaściwe, albowiem samo złożenie przez A. H.-B. pozwu o przywrócenie stanu posiadania nie ma żadnego związku z zamieszkaniem i zameldowaniem. Powyższe stanowi naruszenie art. 97 pkt 4 Kpa, bowiem organ I instancji w żaden sposób nie wykazał związku pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej, a potrzebą rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie o przywrócenie stanu posiadania. Jednocześnie odwołujący się wskazali, że żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący powołali się na treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.04.2002 r. sygn. V SA 2353/01, LEX nr 83814; wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.12.1998 r. sygn. V SA 135/99, LEX nr 49402. B. i J. B. zarzucili, że Prezydent Miasta wydając zaskarżone postanowienie w ogóle nie odniósł się do poczynionych ustaleń. W szczególności nie odniósł się do okoliczności, czy materiał dowodowy dołączony do wniosku o wszczęcie postępowania oraz zebrany przez organ I instancji pozwala na dokonanie samodzielnego rozstrzygnięcia co do meritum w sprawie. Nadto organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż A. H.-B. w złożonych oświadczeniach potwierdziła swój zamiar zamieszkania w lokalu położonym w S. przy [...]. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie odniósł się do innych dowodów i nie ocenił ich wartości. W ocenie B. i J. B. brak zamiaru powrotu A. H.-B. do powyższego lokalu potwierdzają inne fakty znane organowi, a w szczególności znane są daty złożenia przez ww. zawiadomienia do prokuratury i pozwu o przywrócenie stanu posiadania, które są znacząco odległe od dnia, kiedy A. H.-B. dobrowolnie opuściła ten lokal. Prezydent Miasta nie wziął pod uwagę faktu, iż przytoczone oświadczenia A. H.-B. zostały złożone dopiero po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia o uchyleniu w całości postanowienia organu I instancji sygn. akt [...] z dnia [...]. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż bezsporne jest, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. Treść art. 97 § 1 Kpa określa sytuacje, w których organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne. Zdaniem Wojewody jedną z przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania jest między innymi konieczność rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego – stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem sprawy, która ze swej istoty nie może być rozpatrzona przez organ prowadzący postępowanie, albowiem organ ten nie jest upoważniony do takiego działania. Wojewoda przywołał dalej treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wyjaśniając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż stan "opuszczenia miejsca pobytu stałego" w rozumieniu mającego tu zastosowanie art. 15 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy winien być przejawem woli osoby opuszczającej lokal. W ocenie organu odwoławczego z dowodów zebranych przez organ I instancji wynika, że A. H. – B. obecnie nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, a w ustalonym stanie faktycznym nie można jednak stwierdzić, czy dobrowolnie opuściła miejsce stałego pobytu. A. H.-B. podniosła bowiem, że została zmuszona do opuszczenia przedmiotowego lokalu i złożyła w Sądzie Rejonowym w S. Wydział I Cywilny pozew o przywrócenie posiadania przedmiotowego lokalu. Z ustaleń organu gminy wynika, że sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt [...]. Zdaniem Wojewody bezsporne jest zatem, że od rozstrzygnięcia w powyższej sprawie uzależnione jest dokonanie właściwych ustaleń w kwestii opuszczenia lokalu przez A. H.-B., a następnie wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewoda podniósł także, że brak uzasadnienia postanowienia nie stanowi samodzielnej podstawy do jego uchylenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, B. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podnosząc argumenty jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...]. Skarżący dodatkowo wskazali, że A. H.-B. nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu. Jednocześnie podkreślili, że decyzja o wyprowadzeniu się z domu przy [...] przez A. H.-B. była jej samodzielną decyzją, co zdaniem B. i J. B. znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W kontekście powyższego skarżący podnieśli, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu zażalenia z dnia [...] w przedmiocie swobodnej oceny dowodów przez organ I instancji, albowiem nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie odniósł się do okoliczności dlaczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie samodzielnego rozstrzygnięcia w sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia, czy toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o przywrócenie posiadania lokalu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Cytowany wyżej przepis stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 35 § 1 i § 3 Kpa dotyczącej załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w ustawowo określonych terminach. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa może być zatem tylko taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, lecz ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu mającego wydać rozstrzygnięcie, lecz do innego organu lub sądu. W literaturze przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd, jest ono zagadnieniem samoistnym (tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania) i ma charakter otwarty, tj. nie było już uprzednio w sposób prawomocny rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. W orzecznictwie sądowadministracyjnym istnieje rozbieżne stanowisko, czy powództwo posesoryjne jest zagadnieniem wstępnym, obligującym organ do zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wytoczenie takiego powództwa nie daje podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a każda sprawa winna być rozpatrywana indywidualnie. Podkreślić przy tym należy, że nie każde rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania lokalu jest zagadnieniem wstępnym w sprawie wymeldowania. Chodzi tu bowiem tylko o takie naruszenia, które pozbawiły użytkownika posiadania lokalu, a nie zaś o takie, które uniemożliwiają mu ponowne wejście w jego posiadanie, którego wcześniej sam dobrowolnie się pozbawił. Do organu administracji należy bowiem ustalenie przesłanek, czy strona utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, a żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w takiej sprawie od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym. Tym samym organ nie może się uchylać od dokonania ustaleń faktycznych oraz oceny materiałów dowodowych i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 października 1991r., sygn. akt SA/Gd 828/91,ONSA 3-4/1991, poz. 83). O treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyduje stan faktyczny i prawny w momencie wydawania decyzji. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające uzasadniają zawieszenie postępowania od rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Jak wynika z akt sprawy A. H.-B. złożyła w Sądzie Rejonowym w S. Wydział I Cywilny pozew o przywrócenie posiadania lokalu położonego przy [...] w S. Z informacji udzielonej przez Sąd wynika natomiast, że sprawa jest w toku i została zarejestrowana pod sygnaturą akt [...]. W tych okolicznościach zdaniem Sądu brak podstaw do przyjęcia, że toczące się aktualnie między stronami postępowanie przed sądem powszechnym uniemożliwia organowi administracji wydanie decyzji rozstrzygającej o żądaniu przewidzianym w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i tym samym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.) organ administracji wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Tak więc organ winien ustalić, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wymeldowanie danej osoby i stwierdzić, że utraciła ona uprawnienie do przebywania w lokalu i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. A zatem organ uprawniony jest do dokonywania w tym przedmiocie ustaleń faktycznych, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocenę zebranego na tą okoliczność materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania i w tym zakresie nie może uchylać się od rozpoznania sprawy oraz wydania decyzji, powołując się na toczące postępowanie cywilne. Podkreślić przy tym należy, iż gdyby w postępowaniu przed sądem powszechnym rozstrzygnięto daną kwestię inaczej, niż w postępowaniu administracyjnym, to istniałby podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 Kpa. Reasumując, organy orzekające w sprawie niezasadnie uznały, że rozstrzygnięcie sprawy o naruszenie posiadania jest zagadnieniem wstępnym bez rozpoznania, którego organ administracji nie może wydać decyzji merytorycznej, a skoro tak, to bezpodstawnym było zawieszanie postępowania. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. D. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.