II SA/Sz 489/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] Pani B. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej córki W. W. (ur. [...]r.) "w zakresie wsparcia psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego" od [...] r., w ilości [...] godzin tygodniowo. Do akt administracyjnych sprawy dołączono zaświadczenie lekarskie lekarza [...] z [...] r., w którym stwierdzono, że u W. W. rozpoznano [...] i zalecono świadczenie na rzecz dziecka usług specjalistycznych w zakresie wsparcia edukacyjno–terapeutycznego i psychologiczno-edukacyjnego oraz zaświadczenie lekarza specjalisty [...] dzieci młodzieży z [...]r., w którym stwierdzono rozpoznanie: [...] – zaburzenie [...] i zalecono korzystanie ze specjalistycznych usług opiekuńczych na okres od [...]r. do [...]r. Z akt sprawy wynika również, że na podstawie wniosków B. W. OPS decyzjami z [...]r., [...]r., [...] r. i [...]r. przyznawał jej pomoc społeczną w okresie od [... do [...] r. w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie wsparcia pedagogiczno-psychologicznego i edukacyjno-terapeutycznego, w ilości [...] godzin tygodniowo, za częściową odpłatnością. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił B. W. przyznania wnioskowanej pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie wsparcia psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego dla córki W.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że W. W. uczęszcza do przedszkola nr [...] w [...], w którym organizowane są zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, natomiast "Ośrodek zapewnia w/w usługi dzieciom nie mającym do nich dostępu - § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598)". Odwołując się od tej decyzji W. W. podniosła, że jej córka nie korzysta z zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w rozumieniu przywoływanego przez OPS paragrafu 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej. Zajęcia te są organizowane zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.). Na zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są kierowane dzieci i młodzież z głębokim upośledzeniem umysłowym, a orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wydają Poradnie Psychologiczno-Pedagogiczne; udział dzieci i młodzieży w takich zajęciach uznaje się za spełnianie obowiązku szkolnego. B. W. wyjaśniła dalej, że jej córka otrzymała na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego odroczenie spełniania obowiązku szkolnego do [...] roku życia oraz zalecenie uczęszczania w tym okresie do przedszkola. Odwołująca się nie zgodziła się też ze stwierdzeniem organu I instancji, iż dziecko, które uczęszcza do przedszkola z oddziałem specjalnym, nie ma prawa do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych – jej zdaniem usługi te mogą być świadczone w formie asystowania i pomocy w utrzymywaniu kontaktów z rówieśnikami w miejscu nauki czy ułatwiania korzystania z usług różnych instytucji (§ 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej). Ponadto B. W. wskazała, że o konieczności przyznania dla danej osoby specjalistycznych usług opiekuńczych decyduje lekarz [...].W przypadku jej córki specjalista orzekł, że usługi te są dla dziecka niezbędne (obok uczęszczania do przedszkola), bowiem leczenie, terapia i usprawnianie osób z zespołem [...] czy [...] powinno być systematyczne i jak najbardziej intensywne, zwłaszcza w przypadku dzieci. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że według zalecenia lekarza [...] i specjalisty [...] dziecięcej W. W. wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie wsparcia edukacyjno-terapeutycznego i psychologicznego. Uwzględniając fakt, iż W. W. uczęszcza do przedszkola i uczestniczy w zajęciach [...] w grupie dzieci [...] w stopniu [...] i [...], Kolegium stwierdziło, że skoro dziecko ma dostęp do takich zajęć, to organ I instancji mógł odmówić przyznania świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, usługi te są świadczone w wyjątkowych przypadkach, jeśli dzieci z zaburzeniami psychicznymi nie posiadają dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie wymienionych usług ma charakter fakultatywny, co oznacza, że tego rodzaju pomoc może być przyznana, w zależności od oceny całokształtu okoliczności sprawy. W związku z tym Kolegium uznało, że decyzja organu l instancji nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. W. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenie usług opiekuńczych należy do zadań obowiązkowych gminy. Skarżąca podniosła, że stwierdzenie organów obu instancji, iż córka korzysta z różnych form terapii w przedszkolu w grupie dzieci [...], jest niezasadne, bowiem przedszkole jest placówką opiekuńczą, a nie rehabilitacyjno-terapeutyczną. Zdaniem skarżącej, zajęcia z których korzysta jej córka są czasowo i ilościowo znikome w odniesieniu do potrzeb W. W. i nie pozwalają jej w pełni rozwijać się, w związku z tym skarżąca uważa, że decyzje organów obu instancji są krzywdzące dla skarżącej i jej córki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m. in.: "organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi" (pkt 11). Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 tejże ustawy, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy m. in.: "organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi" (pkt 3), przy czym – zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu – "środki na realizację i obsługę tego zadania, zapewnia budżet państwa". Już z tych przepisów wynika wyraźne rozróżnienie ustawowe pomiędzy usługami opiekuńczymi, w tym specjalistycznymi, a specjalistycznymi usługami opiekuńczymi dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, ze zm.), "dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach pomocy społecznej i zakładach opieki zdrowotnej, a także w domu rodzinnym", natomiast zgodnie z ust. 2: "dla osób, o których mowa w ust. 1, organizuje się również rehabilitację leczniczą, zawodową i społeczną. Rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są bezpłatne". Do tego rozróżnienia nawiązują też powołane w decyzjach obu instancji przepisy art. 50 ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598). W szczególności – zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy – "rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi", natomiast odpłatność za takie usługi ustalił - na podstawie delegacji z art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej – Minister Polityki Socjalnej w wymienionym rozporządzeniu. Rozróżnienie to nie zostało jednak należycie dostrzeżone i wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że B. W. w [...] r. przyznawano decyzjami organu I instancji specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz nieletniej córki W., w zakresie wsparcia pedagogiczno-psychologicznego i edukacyjno terapeutycznego, w wymiarze [...] godzin tygodniowo – za częściową odpłatnością. Zakres tych usług odpowiadał zakresowi wymienionemu w § 1 pkt 4 obowiązującego do 30 września 2005 r. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych ... (Dz. U. z 1997 r. Nr 2, poz. 12) Kolejny wniosek B. W. o przyznanie takich usług od [...] r. w wymiarze [...] godzin został załatwiony odmownie, z powołaniem się na przepis § 2 ust. 5 wymienionego rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, które weszło w życie z dniem 1 października 2005 r. Wobec zmiany przepisów wykonawczych nie został należycie wyjaśniony zakres wnioskowanych usług opiekuńczych, gdyż ostatnie zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. wydane przez specjalistę [...] dzieci i młodzieży ogólnikowo zaleca "specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres [...] – [...]". B. W. we wniosku z [...] r. określa te usługi jako zajęcia edukacyjno-terapeutyczne (nawiązując do terminologii obowiązującej do września 2005 r.), natomiast odmowna decyzja organu I instancji z dnia [...] r. także wprost określa zakres tych usług według brzmienia § 1 pkt 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996 r. W odwołaniu od tej decyzji B. W. również podkreśliła fakt niewyjaśnienia przez organ wnioskowanego zakresu usług opiekuńczych w odniesieniu do przepisów nowego rozporządzenia oraz charakteru usług, z których córka korzysta w przedszkolu. Uzasadniając odmowę przyznania usług opiekuńczych, organy obu instancji powołały się na przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia z 22 września 2005 r., zgodnie z którym, do specjalistycznych usług opiekuńczych zalicza się także: zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Mimo kwestionowania przez B. W. w odwołaniu od decyzji I instancji faktu korzystania przez córkę z takich zajęć, w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono stosownym zaświadczeniem charakteru zajęć, z których w przedszkolu korzysta W. W., w tym także faktu, czy zajęcia te organizowane są przez gminę w ramach jej zadań obowiązkowych, czy też w ramach zadań zleconych (zgodnie z cytowanymi przepisami art. 17 i 18 ustawy o pomocy społecznej), czy też organizowane są one na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Z powołanego przepisu rozporządzenia wynika bowiem, że gmina nie ma obowiązku zapewniania dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczcych w sytuacji, gdy dla takich osób są zapewnione zajęcia, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Nawet jednak w sytuacji, gdy dziecko ma zapewnione zajęcia o których mowa w § 2 ust. 5 rozporządzenia, nie jest to przesłanka wyłączająca możliwość przyznania innego rodzaju specjalistycznej usługi opiekuńczej, jeżeli taka usługa byłaby konieczna – na taki przypadek wskazuje przepis § 6 pkt 1 rozporządzenia. Na taką potrzebę wskazywała B. W. w odwołaniu i dlatego organ odwoławczy zobowiązany był rozważyć tę kwestię i odnieść się do niej w uzasadnieniu decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że przyznanie usług opiekuńczych ma charakter fakultatywny, to jednak - bez wyjaśnienia zakresu wnioskowanej pomocy (także poprzez zaświadczenie lekarskie uwzględniające wskazane w rozporządzeniu rodzaje usług opiekuńczych) oraz charakteru zajęć, z których korzysta W. W. i ewentualnie wyjaśnienia konieczności przyznania drugiego rodzaju usługi opiekuńczej (przy uwzględnieniu możliwości opieki społecznej) – takie uzasadnienie jest niewystarczające i nie świadczy o należytym wyjaśnieniu i rozważeniu sprawy. Wskazane wyżej braki w postępowaniu powinny zostać usunięte w ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego orzeczono jak w pkt. I sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.). O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.