II SA/Sz 491/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2005r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] z dnia [...] roku Nr [...], II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, III. zasądza na rzecz J. W. od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) przyznał J. W. uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w Armii Krajowej w okresie od [...] r. do [...] r. Po otrzymaniu tej decyzji J. W. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w wydanej decyzji uwzględniono jedynie okres służby w Armii Krajowej do [...] r., podczas gdy jego działalność w tej formacji trwała nawet po jej formalnym rozwiązaniu w [...] r. Ponadto, z niewyjaśnionych przyczyn nieuzwzględniono w decyzji jego okresu działalności w organizacji "Wolności i Niezawisłość". W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego wniosku, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając w oparciu o art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedłożone przez stronę dokumenty nie pozwalają na uznanie okresu działalności konspiracyjnej od [...] r. do roku [...]. Z nadesłanej kopii listu autorstwa M. K., wskazywanego przez J. W. jako jego dowódcę konspiracyjnego organizacji "Wolność i Niezawisłość" wynika, że M. K. kategorycznie zaprzeczył, jakoby J. W. był jego podkomendnym. Zdaniem organu, z dostarczonych przez stronę publikacji "Związek Walki Zbrojnej Armia Krajowa w obwodzie T. L." oraz "Placówka Armii Krajowej w [...]", również nie wynika, iż wnioskodawca działał w tych organizacjach. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W efekcie prowadzonych przez J. W. starań o potwierdzenie faktu jego zatrzymania i przebywania bez wyroku w areszcie w [...] w [...] r. i w [...] w [...] r., Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), odmówił J. W. potwierdzenia faktu zatrzymania i przebywania bez wyroku w areszcie w [...] w [...] r. i w [...] w [...] r. za działalność polityczną bądź religijną związaną z walką o suwerenność i niepodległość Polski. Pismem z dnia [...] r. J. W. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] z wnioskiem o zaliczenie działalności niepodległościowej i okresu prześladowań zgodnie z wcześniejszymi wnioskami znajdującymi się w aktach sprawy. Do podania J. W. dołączył dokumenty z akt sprawy obiektowej "[...]" WUSW w [...], uzyskane z Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...], na podstawie których uzyskał zaświadczenie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] r. o uznaniu za pokrzywdzonego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.). W odpowiedzi na w/w wniosek Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...], decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na mocy art. 155 k.p.a. i art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, przyznał J. W. uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności kombatanckiej w Armii Krajowej w okresie od [...] r. do [...] r. i za działalność w zrzeszeniu "Wolność i Niezawisłość" za okres 2 miesięcy - łącznie z obu tytułów za rok i 4 miesiące. Nie usatysfakcjonowany takim załatwieniem sprawy J. W., w trybie art. 127 § 3 k.p.a., złożył do organu wniosek o ponowne jej rozpatrzenie żądając zmiany tytułów i okresów działalności kombatanckiej po wkroczeniu Armii Czerwonej, z uwzględnieniem: - działalności w Wojskowych Organizacjach Niepodległościowych po formalnym rozwiązaniu Armii Krajowej w [...] r., - służenia w organizacji "Wolność i Niezawisłość" od chwili złożenia przysięgi w [...] r., - przesłuchania w [...] r. w PUBP w [...], - przesłuchania w [...] r. i usunięcia ze Szkoły Prawniczej Ministerstwa Sprawiedliwości oraz uniemożliwienia dalszej edukacji, - po powrocie z [...], w ciągu 5 miesięcy, zmuszenia do dwukrotnej zmiany pracy, - zamrożenia swojej działalności w [...] r. na rozkaz dowódcy oddziału ps. BURTA i zgody na wyjazd z województwa [...], - wyjazdu do [...] na skutek szykan w [...] r., - dalszych prześladowań za działalność niepodległościową, co wynika z akt sprawy obiektowej "Ocean" WUSW w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w skutek złożonego wniosku, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w oparciu o art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, uchylił własną decyzję z dnia [...] r. o zmianie tytułów i okresów działalności kombatanckiej i stwierdził, że J. W. spełnia warunki o których mowa w art. 21 cyt. ustawy, w związku z czym przyznał w/w uprawnienia kombatanckie za okres pełnienia służby w Armii Krajowej w okresie od [...] do [...] r., z tytułu pełnienia służby w organizacji niepodległościowej ROAK od [...] do [...] r. oraz z tytułu służby w organizacji "Wolność i Niezawisłość" w okresie od [...] r. do [...] r., to jest w łącznym wymiarze 3 lat i 11 miesięcy. Podając motywy dokonanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z akt sprawy obiektowej "[...]" WUSW w [...], sygn. IPN [...] wynika, że na terenie gminy [...], pow. [...], w [...] r. została założona organizacja "Wolność i Niezawisłość"" składająca się z szesnastu studentów gimnazjum w [...], którzy złożyli przysięgę na wierność tej organizacji. Po amnestii w 1947 r. prawie wszyscy członkowie tej organizacji wyjechali na wyższe studia do Gdańska, Krakowa, Wrocławia i Lublina. W aktach sprawy "[...]" J. W. figuruje jako nieujawniony członek organizacji "Wolność i Niezawisłość". Mając powyższe na uwadze oraz oświadczenia strony złożone w toku postępowania Kierownik Urzędu uznał za udowodnioną okoliczność pełnienia przez zainteresowanego służby w organizacji "Wolność i Niezawisłość" w okresie od [...] r. do [...] r., tj. do czasu amnestii. W ocenie organu, J. W. pełnił służbę w organizacjach niepodległościowych Armii Krajowej, ROAK oraz "Wolność i Niezawisłość" w okresie od [...] r. do [...] r. Odnosząc się do podniesionego przez stronę faktów zatrzymywania i przebywania w areszcie bez wyroku w [...] w [...] r. i w [...] w [...] r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o kombatantach (...), okoliczność przybywania w więzieniu może zostać potwierdzona przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wobec decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] r., nr [...], odmawiającej J. W. potwierdzenia, iż przebywał w areszcie w T. L. i w [...], nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach i uwzględnienia tych okresów za równoznaczne z działalnością kombatancką. J. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] podnosząc, iż nadal nie uwzględnia ona w pełni przysługujących mu uprawnień z tytułu działalności kombatanckiej, tj. do [...] r., kiedy to zaprzestał prowadzenia zorganizowanej działalności niepodległościowej, pomimo dalszego szykanowania i prześladowania przez Urząd Bezpieczeństwa, a następnie przez Służbę Bezpieczeństwa. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie jednocześnie zwracając się z prośbą o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ustosunkowując się do wniosku organu o skierowanie sprawy do rozpatrzenia jej w trybie uproszczonym J. W. zgłosił sprzeciw, żądając rozpoznania jej na rozprawie. W dniu [...] r. J. W. dołączył do akt sprawy decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] r., nr [...], którą to organ uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] o odmowie potwierdzenia faktu przebywania bez wyroku w areszcie i jednocześnie potwierdził, że J. W. przebywał bez wyroku w areszcie w [...] w [...] r. i w [...] w [...] r. za działalność polityczną związaną z walką o suwerenność i niepodległość Polski. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] pismem z dnia [...] r. powiadomił Sąd, iż w oparciu o przedłożoną przez skarżącego decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, wznowił postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] r. uwzględnił okresy działalności kombatanckiej J. W. wynikające z faktu przebywania bez wyroku w areszcie w [...] w [...] i w [...] w [...] r. Do pisma organ dołączył kopię decyzji z dnia [...] r., nr [...], wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach (...). J. W. w pismach procesowych z dnia [...] r. podtrzymał skargę wniesioną na decyzję z dnia [...] r. jednocześnie informując, że w stosunku do decyzji z dnia [...] r. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jest w trakcie rozpoznawania. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenia lub stwierdzenie jej nieważności. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, skutkując stwierdzeniem nieważności decyzji, zaistniała w niniejszej sprawie. Jest bezsporne, że pierwotnie sprawa wniosku skarżącego o przyznanie uprawnień kombatanckich została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Pomimo to, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowił wzruszyć w/w decyzję poprzez jej zmianę dokonaną w trybie art. 155 k.p.a. Ten tryb postępowania stanowi jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i może być stosowany w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, przy zaistnieniu określonych przesłanek. Oznacza to, między innymi, że przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie wzruszenia decyzji ostatecznej stosować należy w sposób ścisły, odpowiednio do norm prawa przewidzianych dla danej instytucji. Decyzja ostateczna w trybie art. 155 k.p.a. może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest jednocześnie uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (podob.: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2000, sygn. akt I SA 819/99). Dotyczy zatem sytuacji w których organ dokonując rewizji dotychczasowego stanowiska w sprawie - odmiennej oceny przeprowadzonej w oparciu o określony stan faktyczny, doszedł do przekonania, że za zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wzruszając na podstawie art. 155 k.p.a. własną, ostateczną decyzję z dnia [...] r., decyzję swą z dnia [...] r., jak i kolejną reformującą ją na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z dnia [...] r., nie oparł na odmiennej ocenie sprawy przez pryzmat uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wydając decyzje z dnia [...] r. i z [...] r. organ powołał się na nowo przedłożone przez skarżącego dokumenty w postaci akt obiektowych sprawy "[...]" WUSW w [...], sygn. IPN [...]. Dla porządku prawnego koniecznym jest podkreślić, że decyzja z dnia [...] r. w ogóle nie zawiera uzasadnienia i jakiegokolwiek wskazania faktycznych podstaw jej podjęcia. Przyjmując, że podstawą wzruszenia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. było ujawnienie przez J. W. dowodów (dokumentów) istniejących w dniu wydania w/w decyzji lecz nie znanych organowi, w istocie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie do jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być wyłącznie zmieniane lub uchylane takie decyzje, których wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego (kolejnego) rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W trybie art. 155 k.p.a. może być zmienione tylko takie orzeczenie, które nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W wypadku natomiast gdy ujawnione zostaną okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Kategoryczna treść przepisu art. 145 § 1 k.p.a. wyłącza jakikolwiek element uznaniowości co do wznowienia postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1245/97, Lex nr 41346; wyrok Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, OSN 1999, Nr 20, poz. 637). W doktrynie podkreśla się również, że system weryfikacji decyzji ostatecznych określony w Kodeksie postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że niedopuszczalne jest zastosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazywały na konieczność wznowienia postępowania. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 286/99, Lex nr 55756). Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, podejmując zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. organ, korzystając z kompetencji reformacyjno-merytorycznych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jedynie o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] r., co oznacza, że nie wyeliminował z obrotu prawnego ani nie zmienił funkcjonującej, ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Brak orzeczenia w tym przedmiocie prowadzi do uznania, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po raz kolejny wydał merytoryczne orzeczenie w sprawie, w której nadal funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] r. Wyczerpana została zatem kolejna przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponownie przystępując do rozpoznania sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych weźmie pod uwagę wskazane wyżej uchybienia i rozpozna sprawę z uwzględnieniem wszystkich przesłanek pozytywnych jak i negatywnych umożliwiających wzruszenie postępowania, w tym np. wznowienie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.